De overheidsuitgaven voor pensioenen zijn in de laatste twee decennia gestegen. Volgens cijfers van de EC stegen de Belgische pensioenuitgaven in de periode 2001-2019 met 2,2 procentpunt bbp. De definitie van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCvV) kwam uit op een min of meer vergelijkbare toename met 1,8 procentpunt. De pensioenuitgaven stegen in de periode 2001-2019 in alle referentielanden, behalve in Duitsland. De stijging in België lag boven het gemiddelde in het eurogebied, met pensioenuitgaven dicht bij het gemiddelde in 2019. Op dat moment lagen die uitgaven in Italië en Frankrijk duidelijk hoger dan in België, maar waren ze lager in Duitsland en Nederland. De lage cijfers voor Nederland kunnen worden verklaard door de belangrijke rol van de tweede pijler (aanvullend pensioen) in het pensioenstelsel van dat land.

Verwacht wordt dat de overheidsuitgaven voor pensioenen in de komende decennia zullen blijven stijgen onder invloed van de verdere vergrijzing van de bevolking. Volgens de projecties voor 2023-2070 uit het 2021 Ageing Report, zouden ze in België stijgen met 2,1 procentpunt bbp, terwijl de Studiecommissie voor de Vergrijzing in haar jaarverslag van 2023 voor diezelfde periode een groei met twee procentpunt voorspelt. De in het Ageing Report voorspelde stijging met 2,1 procentpunt bbp is de sterkste van de referentielanden. Verwacht wordt dan ook dat België aan het einde van die periode, in 2070, zal kampen met de hoogste pensioenuitgaven, meer dan drie procentpunt bbp boven het gemiddelde in het eurogebied^[1].

We hebben ervoor gekozen om de pensioen-bbp-ratio in vijf hoofdfactoren uit te splitsen volgens de formule in tabel 1.

Om de houdbaarheid van de overheidsuitgaven voor pensioenen in België te analyseren, vergeleken we het niveau en de voortgang van die uitgaven met de situatie in andere landen van het eurogebied. Als referentiepunten hanteerden we met name de buurlanden (Nederland, Duitsland en Frankrijk), andere landen met hoge schulden (Italië en Spanje) en het eurogebied als geheel. De analyse berustte op de reeksen die ten grondslag lagen aan het 2021 Ageing Report^[2].

In 2019 waren de overheidsuitgaven voor pensioenen in België vergelijkbaar met het gemiddelde in het eurogebied. België gaf meer uit dan Nederland en Duitsland, maar minder dan de andere landen met hoge schulden (Italië, Frankrijk en Spanje). De hogere bestedingen in België dan in Nederland en Duitsland waren niet toe te schrijven aan een sterkere vergrijzing (de afhankelijkheidsratio van ouderen) maar veeleer aan de gemiddeld hogere pensioenen (de uitkeringsratio), de lagere arbeidsparticipatie (de arbeidsmarktfactor) en een hoger percentage gepensioneerden (de dekkingsgraad). In vergelijking met de andere landen met hoge schulden, hadden de lagere uitgaven van België vooral te maken met een lagere uitkeringsratio (ten opzichte van Italië en Spanje) of een lagere dekkingsgraad (ten opzichte van Frankrijk).

Een uitsplitsing van de pensioen-bbp-ratio in haar onderliggende factoren (zie de formule in Tabel 1) onthult vier belangrijke kanalen waarlangs beleidsmakers de toename van de pensioenrekening kunnen inperken: (1) het aantal gepensioneerden verlagen, (2) het gemiddelde pensioen verlagen, (3) de productiviteit verhogen (gedefinieerd als bbp per werknemer) en (4) de werkgelegenheidsgraad optrekken door het aantal werknemers te verhogen. De eerste twee opties verlagen de teller van de ratio, de pensioenuitgaven, terwijl de laatste twee de noemer, het bbp, verhogen. We werken vier scenario's uit waarin we om beurt nader ingaan op elk van die opties.^[3] De vooruitzichten van de pensioenuitgaven uit het 2021 Ageing Report van de EC vormen hierbij ons basisscenario.

In het eerste scenario daalt de Belgische dekkingsgraad geleidelijk vanaf 2025, tot die vanaf 2030 gelijk is aan het gemiddelde in het eurogebied. Verondersteld wordt dat de aanvang van het pensioen wordt uitgesteld en dat de verlaging van het aantal gepensioneerden zal gepaard gaan met een evenredige stijging van de beroepsbevolking, zodat de arbeidsmarktfactor ook verandert. De verlaging van het aantal nieuwe gepensioneerden drukt de overheidsuitgaven voor pensioenen aanzienlijk op korte termijn. Dit weerspiegelt het feit dat de kloof tussen de Belgische dekkingsgraad en die van het eurogebied het hoogst is in de periode 2025‑2050, alsook de relatief lage leeftijd van uittreding uit de arbeidsmarkt in België. In vergelijking met het basisscenario zakt het aantal gepensioneerden met 4,7% tegen 2030 (of 159 000 minder gepensioneerden) en 1,7% tegen 2070 (of 65 000 minder gepensioneerden). Dat roept de vraag op of die verminderingen van het aantal gepensioneerden haalbaar zijn. Enerzijds is het scenario wel degelijk technisch plausibel aangezien - buiten de periode 2030-2033 - de daling van het aantal gepensioneerden lager is dan het aantal nieuwe gepensioneerden. Anderzijds lijkt het verre van eenvoudig om de effectieve pensioenleeftijd op korte termijn met een jaar te verhogen.

In het tweede scenario daalt de Belgische uitkeringsratio geleidelijk vanaf 2025, tot die vanaf 2030 gelijk is aan de ratio van het eurogebied. De verlaging van het gemiddelde overheidspensioen drukt de overheidsuitgaven voor pensioenen blijvend en aanzienlijk in vergelijking met de vooruitzichten uit het basisscenario. Het gemiddelde Belgische overheidspensioen zou afnemen met 2% tegen 2030 en 14% tegen 2070, ten opzichte van het basisscenario. Dat is een aanzienlijke verlaging. Of dit scenario het juiste evenwicht vormt tussen het verzekeren van de financiële houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel is open voor discussie. Aangezien de uitkeringsratio een belangrijke rol speelt in de pensioenrekening, is het hoe dan ook de moeite waard om een zekere verlaging van het gemiddelde Belgische overheidspensioen te overwegen, omdat dit aanzienlijke en blijvende besparingen op de pensioenuitgaven zou opleveren.

In het derde scenario versnelt de productiviteitsgroei geleidelijk vanaf 2025, tot 0,2 procentpunt hoger dan het basisscenario vanaf 2030. Volgens de simulaties zal de pensioen-bbp-ratio pas op lange termijn aanzienlijk gaan dalen. De resultaten van dit scenario moeten met enige voorzichtigheid worden beschouwd, aangezien er grote onzekerheid bestaat over de toekomstige ontwikkeling van de productiviteitsgroei, een belangrijke macro‑economische variabele voor de vooruitzichten van pensioenuitgaven (in procenten bbp). Het is echter wel duidelijk dat beleidsmaatregelen die een verhoging van de productiviteit ondersteunen, een belangrijk onderdeel vormen van de strategie om de overheidsfinanciën gezond te houden.

In het vierde scenario stijgt de Belgische werkgelegenheidsgraad (van de 20-64-jarigen) geleidelijk vanaf 2025, tot 80% vanaf 2030. De resultaten van de simulatie duiden op de belangrijke mogelijke winsten op korte en lange termijn van het verhogen van de werkgelegenheidsgraad. In vergelijking met het basisscenario stijgt het aantal werknemers met 11,7% tegen 2030 (of 554 000 extra werknemers) en met 12,8% tegen 2070 (of 562 000 extra werknemers). Merk echter op dat recentere werkgelegenheidsvooruitzichten voor België optimistischer zijn dan die uit het 2021 Ageing Report van de EC, wat impliceert dat een deel van de hier weergegeven bezuinigingen waarschijnlijk zullen worden gerealiseerd. De aanvullende verbeteringen in de werkgelegenheidsgraad die nodig zijn om de 80%-doelstelling te halen, zouden in de praktijk echter moeilijk haalbaar kunnen blijken. In haar jaarverslag van 2022, vermeldt de SCvV dat een werkgelegenheidsgraad van 80% niet kan worden bereikt door louter alle werklozen aan het werk te krijgen; ook de activiteitsgraad zou omhoog moeten (onze simulaties bevestigen dit).

Al met al tonen de simulaties dat het mogelijk is om de (stijging van de) pensioenuitgavenratio aanzienlijk terug te schroeven door de onderliggende factoren in de richting van die van de referentielanden te sturen. Dat zou weliswaar doortastende maatregelen vereisen. De meest welzijnsverhogende beleidsmaatregel zou het verhogen van de werkgelegenheidsgraad van ouderen zijn, aangezien die tegelijk de pensioenuitgaven zou verlagen, het bbp zou verhogen en het armoederisico voor gepensioneerden zou verkleinen. Maatregelen om het bbp te verhogen, door ofwel de werkgelegenheidsgraad ofwel de productiviteit te verbeteren, hebben als voordeel dat ze niet alleen de pensioenuitgaven in procenten bbp maar ook de algemene overheidsuitgaven in procenten bbp verlagen. Desondanks zal een hogere productiviteit enkel tot een lagere pensioenuitgavenratio leiden als de pensioenen van de huidige gepensioneerden niet in dezelfde mate worden verhoogd. Tot slot zou (de verhoging van) het gemiddelde overheidspensioen bij voorkeur moeten worden afgetopt ten koste van de hoogste pensioenen, om het armoederisico niet te vergroten.

Naast de financiële houdbaarheid is ook de sociale houdbaarheid van het pensioenstelsel zeer belangrijk. Idealiter moet het pensioenstelsel door de bevolking worden aanvaard om te kunnen blijven bestaan. Er zijn verschillende struikelblokken voor die sociale aanvaarding bij de pensionering: het armoederisico, ongelijkheden en het onvermogen om koopkracht te behouden. In dit artikel wordt de focus op het armoederisico gelegd.

Net als de SCvV onderzoeken we veranderingen in het armoederisico bij gepensioneerden aan de hand van de resultaten van de EU-enquête naar inkomens en levensomstandigheden (EU-SILC). Deze enquête verzamelt gegevens over inkomen, armoede en sociale uitsluiting in alle EU-landen. In België worden elk jaar zo'n 7 000 huishoudens ondervraagd. We hielden rekening met de periode vóór de pandemie, om de invloed van die factor te vermijden. Omdat de resultaten van 2019 bovendien werden verzameld tijdens de enquêteronde van 2020, is het volgens het FPB mogelijk dat ze worden vertekend door de gevolgen van de pandemie. Daarom beperkten we onze analyse tot 2018.

Sinds 2014 ligt het armoederisico in België dicht bij het gemiddelde voor het eurogebied. In 2018 liep iets meer dan 13% van de gepensioneerden het risico op armoede. Concreet dreigde in dat jaar ongeveer één op zeven tot acht gepensioneerden in armoede verzeild te raken, omdat hun beschikbaar inkomen minder dan 60% van het mediaan beschikbaar inkomen beliep. Dat percentage lag lager in Frankrijk en Nederland, maar hoger in Duitsland.

In dit stadium moet erop worden gewezen dat die meting van het armoederisico, die verwijst naar het beschikbaar inkomen, geen rekening houdt met het vermogen van individuen. We weten dat het nettovermogen van Belgische huishoudens relatief hoog ligt. Dat geldt voor financiële activa, met inbegrip van het in tweede- of derdepijlerpensioenen gestort kapitaal. Wat vastgoed betreft, zijn veel gepensioneerden eigenaar van hun eigen huis, zonder hypothecair krediet. Als we aan hun beschikbare inkomen de huur toevoegen die ze zouden moeten betalen als ze huurders waren (de zogenoemde 'toegerekende woninghuur'), ligt het armoederisico volgens de berekeningen van de SCvV veel lager. Die indicator bestaat echter niet voor de andere landen in onze analyse. Een alternatieve berekening die rekening houdt met het risico op materiële ontbering (een mand met goederen die al dan niet kunnen worden gekocht), de zogenoemde AROPE (zie het Pension Adequacy Report, figuur 2), geeft voor België dezelfde rangschikking weer als voor de buurlanden.