Een koolstoftaks om de klimaatopwarming te beperken: intuïties, ervaringen uit de praktijk en gevolgen voor de Belgische economie

Volgens economen is de invoering van een koolstoftaks de meest efficiënte manier om de klimaatopwarming op een gedecentraliseerde manier te beperken. De implementatie ervan wordt echter gehinderd door de bezorgdheid over de gevolgen ervan voor de koopkracht van de gezinnen en het concurrentievermogen van de bedrijven. Concrete toepassingen tonen aan dat deze kritiek onterecht is, op voorwaarde dat de inkomsten uit de taks op een verstandige manier worden herverdeeld.

Download het artikel Perscommuniqué

Vanaf 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.

Digest

De strijd tegen de klimaatopwarming, die wordt veroorzaakt door de menselijke koolstofuitstoot in de atmosfeer, stelt ons voor de grootste uitdaging van de komende decennia. Om haar verbintenissen in dat verband na te komen moet de Europese Unie haar emissies tot 2050 elk jaar met 7,5 % terugdringen. Wanneer zo’n reductie abrupt zou worden opgelegd, zou de reële bedrijvigheid in vrijwel dezelfde mate terugvallen, zoals recent bleek tijdens de lockdown. Maar hoewel het absoluut noodzakelijk is zo snel mogelijk de transitie naar een koolstofvrije economie in te zetten, moet dat op een doordachte, georganiseerde en efficiënte manier gebeuren, opdat de kost ervan draaglijk zou zijn voor de gezinnen en de ondernemingen. Anders zou het, ondanks de sterke steun voor klimaatvraagstukken van de afgelopen jaren bij de bevolking, heel moeilijk kunnen zijn om de huidige generatie een kost te doen aanvaarden waarvan de baten pas voor toekomstige generaties duidelijk zullen worden. 

Economisten pleiten al jaren voor koolstoftarifering. Door een prijs te zetten op de uitgestoten CO2 en door het principe van ‘de vervuiler betaalt’ toe te passen, worden de maatschappelijke kosten van de diverse energiebronnen in de prijs ervan verrekend. Op die manier kunnen niet-koolstofhoudende energiebronnen, investeringen in deze energiebronnen en het onderzoek dat nodig is om ze te ontwikkelen, op een volledig gedecentraliseerde manier worden bevorderd. Dat voorstel stuit echter op zeer veel weerstand. De kritiek luidt onder meer dat koolstoftarifering de armste gezinnen harder zou treffen, de concurrentiepositie van de ondernemingen zou verzwakken en investeringen zou ontmoedigen.

Met het voorbeeld van Zweden kunnen die argumenten worden weerlegd. Zweden heeft in 1990 een koolstoftaks ingevoerd, die sindsdien is blijven stijgen tot ongeveer € 100 per ton uitstoot vandaag. Bovendien zijn de grote Zweedse ondernemingen sinds 2005 onderworpen aan het Europese systeem voor de handel in emissierechten. In Grafiek 1 hieronder wordt Zweden vergeleken met de Verenigde Staten, waar koolstofhoudende energie veel minder wordt belast. Uit het verloop van het bbp per inwoner kan zeker niet worden afgeleid dat Zweden op economisch vlak minder goed zou presteren. Over een periode van 30 jaar is Zweden, dat in vergelijking met de andere geïndustrialiseerde landen al zeer weinig fossiele energie verbruikte, erin geslaagd zijn uitstoot per inwoner nog met een derde te reduceren. Over dezelfde periode hebben de Verenigde Staten, die per hoofd van de bevolking bij de grootste emittenten ter wereld horen, hun uitstoot met slechts een vijfde verminderd. Dat Zweden op zichzelf voor een koolstoftaks koos en daarbij geen last heeft gehad van de vermelde problemen komt doordat het maatregelen heeft genomen om de stijging van de energieprijs te compenseren, zowel voor de gezinnen als voor de ondernemingen. Die maatregelen worden gefinancierd met de opbrengsten van de taks.   

Het is opmerkelijk dat studies op basis van verschillende ervaringen met de invoering van een koolstoftaks unaniem tot de conclusie komen dat de maatregel doeltreffend is om de emissies te reduceren, terwijl de stijging van de energiekosten door de betrokken economieën geabsorbeerd kon worden zonder grote problemen voor de werkgelegenheid of de reële bedrijvigheid op geaggregeerd niveau.

CO2-uitstoot in België in vergelijking met de buurlanden

In 2018 hebben de gezinnen en de ondernemingen op het Belgische grondgebied in totaal zo’n 100 miljoen ton CO2 uitgestoten, dat is 0,27 % van de wereldwijde emissies. Ter vergelijking: België vertegenwoordigt 0,15 % van de wereldbevolking, terwijl zijn economie voor 0,46 % bijdraagt aan het wereldwijde bbp. De emissies per inwoner zijn dus, zoals verwacht, hoger dan het wereldwijde gemiddelde, terwijl de uitstoot per eenheid toegevoegde waarde lager uitvalt. Sinds het begin van de eeuw zijn de totale Belgische emissies met 25 % gedaald en de emissies per inwoner met 31 %, maar die daling lijkt sinds 2014 tot stilstand te zijn gekomen.

De uitstoot van de ondernemingen, die drie kwart van het totaal vertegenwoordigt, is tijdens de periode 2000‑2018 met 29 % gedaald, terwijl de emissies van de gezinnen met slechts 12 % zijn afgenomen. Bij de gezinnen is de uitstoot door verwarming (13 % van de totale Belgische uitstoot) over die periode met 29 % gedaald. De uitstoot door vervoer (11 % van de totale Belgische uitstoot) is daarentegen gestegen met 31 %.

Bij wijze van voorbeeld zou een belasting van € 50 per ton op de volledige CO2-uitstoot in België ex ante neerkomen op een kostprijs van 1,1 % bbp. In Grafiek 2 wordt per activiteitstak en per consumptiepost weergegeven hoeveel deze taks a priori zou belopen. Voor de gezinnen wordt deze kost uitgedrukt in euro per persoon en voor de ondernemingen in procenten van de toegevoegde waarde, en deze kost wordt vergeleken met wat dezelfde taks zou inhouden voor de buurlanden en de Europese Unie als geheel. Uit die illustratie blijkt dat de Belgische gezinnen minder CO2-zuinig zijn dan in de buurlanden, vooral wat verwarming betreft. De verwerkende industrie zou een van de bedrijfstakken zijn die het zwaarst zou worden getroffen door zo’n taks, niet alleen in verhouding tot de toegevoegde waarde, maar ook inzake concurrentie met de ondernemingen in de EU, terwijl de ondernemingen uit de branches transport en elektriciteitsbevoorrading, in verhouding tot hun toegevoegde waarde, minder zouden worden getroffen dan hun Europese concurrenten.

Enkele simulaties van de invoering van een CO2-taks in België

Aan de hand van de macro-economische modellen van de Nationale Bank van België kan worden geraamd welke gevolgen een energieprijsstijging als gevolg van een tarifering van de CO2-uitstoot zou hebben voor de prijzen, de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid. Deze simulaties moeten in de eerste plaats worden beschouwd als een fiscale oefening, aangezien het met deze modellen niet mogelijk is de gevolgen in rekening te brengen van een wijziging in de gebruikte productietechnologie, van activiteitsverschuivingen tussen bedrijfstakken of van een veranderend consumptiegedrag van de gezinnen (met uitzondering weliswaar van de reactie op een stijging van het algemene prijsindexcijfer). De oefening moet in de eerste plaats inzicht bieden in de transmissiekanalen op korte en middellange termijn. Ze werd daarom uitgewerkt rond drie vragen: wordt de taks geheven op de uitstoot bij consumptie of bij productie, wordt ze alleen in België opgelegd of op Europese schaal, en worden de inkomsten uit de taks herverdeeld of niet? De belangrijkste resultaten worden in de onderstaande tabel weergegeven.

Een taks van € 50/tCO2 op de uitstoot van de gezinnen komt ex ante neer op een bedrag van € 1,25 miljard, dat is 0,5 % van de consumptieuitgaven. Wanneer deze taks op fossiele brandstoffen niet verrekend wordt in het automatisch indexeringsmechanisme, heeft ze derhalve een directe impact op hun koopkracht, maar ze veroorzaakt geen concurrentienadeel voor de bedrijven. Wanneer de opbrengst van de taks niet herverdeeld wordt, daalt de vraag van de gezinnen en schroeven de ondernemingen hun investeringen en werkgelegenheid terug. Wordt eenzelfde taks daarentegen geheven op de uitstoot van de bedrijven, vertegenwoordigt ze ex ante een bedrag van € 3,75 miljard, dat is 1,1 % van de private toegevoegde waarde. De ondernemingen zullen die stijging van hun kosten geleidelijk doorrekenen aan hun klanten, namelijk de gezinnen (consumptie en vastgoed), de bedrijven (investeringen) en de buitenlandse afnemers. Omwille van die bredere basis is de impact op de consumptieprijs van deze schok, die drie keer groter is dan in de eerste simulatie, relatief kleiner. In dat geval biedt de automatische indexering immers een gedeeltelijke bescherming voor de gezinnen, waarvan de consumptie minder afneemt dan in de voorgaande simulatie. Daartegenover staat dat de concurrentiepositie van de ondernemingen verslechtert en de uitvoer afneemt. In dit tweede scenario zijn de gevolgen voor het bbp en de werkgelegenheid, indien een vergelijkbare schok wordt beschouwd als in de eerste simulatie, al met al iets minder groot.

Een op Europees niveau ingevoerde taks op de uitstoot van zowel gezinnen als bedrijven zou de concurrentiepositie van de ondernemingen ongetwijfeld minder schaden. Dat aspect wordt evenwel meer dan gecompenseerd door de inflatoire effecten van de taks op de particuliere vraag vanuit de andere Europese landen, wat dan weer de Belgische uitvoer drukt. Indien, ten slotte, de overheid de inkomsten uit de taks niet gebruikt om de overheidsschuld terug te dringen maar de opbrengst herverdeelt onder de gezinnen en de ondernemingen (hier volgens een 50%-50%-verdeelsleutel), dan worden de negatieve gevolgen voor het bbp uit de voorgaande simulaties volledig tenietgedaan. Deze oefening bevestigt dus een recente analyse van de Nederlandsche Bank en de vaststellingen uit de literatuur: wanneer de inkomsten uit de koolstoftaks worden herverdeeld over de meest kwetsbare gezinnen en ondernemingen, dan kan de economie de schok van de energieprijsstijging absorberen, zelfs zonder dat de taks op internationaal niveau wordt ingevoerd. De gezinnen zullen het ontvangen geld immers consumeren, wat de binnenlandse vraag ondersteunt. Een groter beschikbaar inkomen voor de ondernemingen biedt dan weer meer ruimte voor investeringen, zonder dat ze er daarbij evenwel toe aangezet worden om hun prijzen aan te passen. Aan het einde van de simulatiehorizon wordt wel nog een banenverlies opgetekend, wat deels de vertraging weerspiegelt van het werkgelegenheidsverloop ten opzichte van de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid. De voornaamste reden is echter dat er in de simulatie werd van uitgegaan dat de opbrengsten van de taks pas na een jaar herverdeeld zouden worden. Dat illustreert dat het heel belangrijk is om die periode zo kort mogelijk te houden en geeft de uitdaging weer voor de belastingadministratie om de herverdeling zo snel mogelijk te laten volgen op de heffing. De tijdelijke negatieve gevolgen van een beleid van heffing en herverdeling zouden ten slotte nog kleiner uitvallen of zelfs volledig verdwijnen indien de gebruikte modellen beter de empirisch vastgestelde gedragswijzigingen zouden weergeven. De ondernemingen en de gezinnen passen immers hun gedrag en de gebruikte technologieën aan om de taks niet te moeten betalen, wat ze sneller doen naarmate de taks vlugger toeneemt in de tijd.