Welke overheidsuitgaven in België zijn hoog? Een vergelijking met de buurlanden
Sinds vele jaren zijn de overheidsuitgaven in België relatief hoog: aan welke uitgavenposten zijn de waargenomen verschillen ten opzichte van de buurlanden toe te schrijven?
Sinds 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.
Digest
Inleiding
In 2019 bedroegen de Belgische overheidsuitgaven, dat wil zeggen de primaire uitgaven plus de rentelasten, 52,1 % bbp tegenover 47 % gemiddeld in het eurogebied. België was zo het land met de derde hoogste uitgaven, na Frankrijk en Finland. Dit betrekkelijk hoge niveau in ons land doet zich al decennia voor. De overheidsuitgavenratio is vooral tussen 2007 en 2009 gestegen als gevolg van de economische en financiële crisis. Terwijl landen als Nederland en Duitsland er daarna in slaagden om de overheidsuitgavenratio terug te brengen tot dat van vóór de crisis, slaagde België daar slechts gedeeltelijk in.
Het doel van deze studie is om de structurele vaststelling van hoge overheidsuitgaven in België vóór de COVID-19-pandemie te documenteren. Na de gezondheidscrisis in 2020 zijn de uitgaven opnieuw fors gestegen. Een andere uitdaging zal erin bestaan om te voorkomen dat deze toename (ten dele) persistent wordt.
Deze analyse is voornamelijk gericht op de overheidsuitgaven voor het jaar 2019, met hier en daar een historische terugblik. Het uitgangspunt is het begin van de jaren 2000, aangezien toen de primaire uitgaven begonnen te stijgen. De belangrijkste referentie die in deze studie werd gekozen, is het gemiddelde van de belangrijkste buurlanden, met name Duitsland, Frankrijk en Nederland.
Eurostat onderscheidt twee grote types voor de classificatie van overheidsuitgaven binnen het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR). Enerzijds worden de uitgaven in de economische classificatie per transactie opgesplitst naar hun aard, d.w.z. lonen, subsidies, intermediair verbruik, inkomens uit vermogen, sociale uitkeringen, investeringen en overdrachten.
Anderzijds worden de overheidsuitgaven in de door de OESO ontwikkelde Classificatie van overheidsfuncties (COFOG) ingedeeld naar het doel waarvoor de middelen worden aangewend. De gegevens worden zo ingedeeld in 10 ‘functionele’ groepen (algemeen bestuur, defensie, openbare orde en veiligheid, economische zaken, milieubescherming, huisvesting en gemeenschappelijke voorzieningen, gezondheid, recreatie, cultuur en godsdienst, onderwijs en ten slotte sociale zekerheid). Er bestaan eveneens meerdere subgroepen voor elk van de 10 voornaamste COFOG-rubrieken. Het is deze classificatie per functie die in deze studie hoofdzakelijk wordt gebruikt, hoewel een bijzonder interessante dimensie van deze analyse het kruiselingse gebruik van de twee soorten classificatie is om de belangrijke uitgavenposten ten opzichte van onze benchmark te identificeren.
Welke uitgavencategorieën zijn in België het belangrijkst?
In België valt 90 % van de overheidsuitgaven onder vijf functiecategorieën. De helft van de overheidsuitgaven zijn in feite uitgaven voor ‘sociale bescherming’ of ‘gezondheid’. De categorieën ‘algemeen bestuur’, ‘economische zaken’ en ‘onderwijs’ vertegenwoordigen een vergelijkbaar aandeel in de totale uitgaven, namelijk ongeveer 13 % elk.
In 2019 lag het niveau van de overheidsuitgaven in België 4,5 procentpunt bbp hoger dan het gemiddelde van de belangrijkste buurlanden. Tabel 1 geeft de verdeling van dit verschil weer voor alle uitgavencategorieën en subcategorieën volgens de COFOG-classificatie. De verschillen blijken vooral in drie COFOG-categorieën bijzonder groot te zijn, namelijk algemeen bestuur (+ 1,8 procentpunt bbp), economische zaken (+ 2,3 procentpunt bbp) en onderwijs (+1,3 procentpunt bbp).
De overeenkomstige COFOG-subcategorieën vertonen echter niet systematisch hogere uitgaven. Voor algemeen bestuur, bijvoorbeeld, zijn er drie subcategorieën relatief hoger. De eerste betreft de Wetgevende en uitvoerende organen, die de algemene werking van de staat, de overheidsdiensten van buitenlandse zaken, binnenlandse zaken en financiën, alsook de werking van de parlementen en ministeriële kabinetten omvatten. In deze subcategorie zijn de lonen relatief belangrijker. Ten tweede zijn ook de uitgaven voor fundamenteel onderzoek hoog. Tot slot is de subcategorie transacties in verband met de openbare schuld relatief belangrijker. Deze subcategorie omvat de rentelasten op de staatsschuld.
Voor economische zaken gaat het vooral om de uitgaven in de subcategorie algemene zaken op economisch, commercieel en werkgelegenheidsgebied, die alle beleidsmaatregelen ter ondersteuning van de economische activiteit en de arbeidsmarkt groepeert. Meer bepaald zijn het de loonsubsidies voor ondernemingen, zoals vrijstellingen van bedrijfsvoorheffing en het systeem van dienstencheques, die het leeuwendeel van deze subcategorie uitmaken. Daarnaast zijn ook de uitgaven voor vervoer relatief belangrijker.
Op het vlak van onderwijs zijn het de uitgaven voor het basisonderwijs (kleuter- en lager onderwijs), het secundair onderwijs en het onderwijs dat niet naar niveau is ingedeeld, waar de positieve verschillen ten opzichte van het gemiddelde van de buurlanden zich situeren. Opnieuw zijn het de lonen die de grootste verschillen vertonen.
Bovendien stellen wij ook vast dat de verschillen voor bepaalde COFOG-subcategorieën groter zijn, zonder dat dit voor het totaal van de betrokken categorie het geval is. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de uitgaven in de subcategorie vermindering van de milieuverontreiniging in de functie ‘milieubescherming’. Het grootste deel van deze uitgaven is toe te schrijven aan het systeem van groene certificaten voor de productie van groene elektriciteit, die de gewesten in het begin van de eeuw hebben ingevoerd. Vervolgens liggen de uitgaven in de subcategorie gezin en kinderen in de functie ‘sociale zekerheid relatief hoger. Deze subcategorie omvat hoofdzakelijk uitkeringen zoals gezinstoelagen, ouderschaps-, moederschaps- en vaderschapsverlof, enz.
Historische terugblik
De afgelopen twintig jaar is het verschil ten opzichte van de buurlanden meer dan verdubbeld, van gemiddeld 2,1 procentpunt bbp in 2001 tot 4,5 procentpunt bbp in 2019. De uitgavencategorieën die in 2019 de grootste verschillen lieten optekenen, vertonen echter een contrasterend historisch verloop. De uitgavencategorie waar het verschil met de buurlanden het grootst is geworden, is economische zaken. Binnen deze categorie zijn het vooral de subcategorieën algemene zaken op economisch, commercieel en werkgelegenheidsgebied en vervoer die in de lift zitten.
Ook de uitgaven voor sociale bescherming namen sterk toe. In 2001 lieten deze uitgaven een duidelijk negatief verschil optekenen ten opzichte van de benchmark. Dit was de functiecategorie waarvoor het verschil met de buurlanden het meest negatief was. Op dat ogenblik lagen de uitgaven voor sociale bescherming in België ongeveer twee procentpunten bbp lager dan het gemiddelde van de buurlanden. Sindsdien zijn deze uitgaven aanzienlijk toegenomen, aangezien het verschil met de benchmark in 2019 bijna tot nul was herleid. Het zijn voornamelijk de uitgaven in de subcategorieën ziekte, invaliditeit en bejaarden die toegenomen zijn, terwijl ze in de categorie werkloosheid zijn gedaald.
De scherpe daling van het verschil bij algemeen bestuur houdt verband met de scherpe daling van de rentelasten sinds 2000. De afgelopen twee decennia blijken de rentelasten op de overheidsschuld aanzienlijk te zijn gedaald. Deze daling heeft evenwel slechts voor een gedeeltelijke compensatie kunnen zorgen van de primaire uitgaven, die in dezelfde periode sterker zijn toegenomen.
Opsplitsing per subsector van de overheidsfuncties
Gezien de institutionele structuur van België is het interessant om na te gaan of de grootste verschillen toe te schrijven zijn aan de federale overheid en de sociale zekerheid (Entiteit 1), of dat ze zich eerder situeren op het niveau van de gemeenschappen en gewesten en de lokale overheden (Entiteit 2). Grafiek 2 toont het verschil met de buurlanden voor de tien COFOG-uitgavencategorieën en het aandeel van Entiteit 2 in deze uitgaven.
In 2019 bedraagt het aandeel van Entiteit 2 in de totale overheidsuitgaven in België gemiddeld ongeveer 47¶%. Twee van de drie voornaamste uitgavencategorieën die hoger liggen dan het gemiddelde van de buurlanden, namelijk economische zaken en onderwijs, zijn eerder toe te schrijven aan entiteit 2. Als we meer in detail kijken naar de subcategorieën van uitgaven die relatief hoger zijn dan de benchmark, blijkt logischerwijs dat alle uitgaven voor onderwijs te wijten zijn aan Entiteit 2. De subcategorie ‘vermindering van de milieuverontreiniging’ binnen de categorie ‘milieubescherming’ is eveneens hoofdzakelijk toe te schrijven aan entiteit 2. De verdeling van de verschillen in de verschillende subcategorieën van economische zaken is daarentegen evenwichtiger tussen de entiteiten. Wat algemeen bestuur betreft, is meer dan de helft van de verschillen terug te vinden in de subcategorie ‘transacties in verband met de openbare schuld’. Dit is voornamelijk te wijten aan Entiteit 1.
Besluit
In 2019 lagen de overheidsuitgaven in België 4,5 procentpunt bbp hoger dan het gemiddelde van de belangrijkste buurlanden. Dit verschil is de laatste decennia groter geworden ondanks een sterke daling van de rentelasten in vergelijking met diezelfde landen. Indien de uitgaven worden opgedeeld naar functie op basis van de COFOG-classificatie, blijkt dat zowel de uitgavencategorieën die eerder onder de verantwoordelijkheid van de federale overheid vielen als die welke eerder onder de verantwoordelijkheid van de regionale of lokale overheden vielen, een positief verschil vertonen, hoewel dit meer het geval is voor de laatstgenoemde overheden. Uit de analyse van de COFOG-categorieën en -subcategorieën blijkt dat de uitgaven relatief hoog zijn voor algemeen bestuur, economische zaken en onderwijs. Dit is momenteel niet het geval voor de sociale zekerheid, hoewel moet worden opgemerkt dat de sociale prestaties de afgelopen 20 jaar met 1,5 % bbp meer zijn toegenomen dan het gemiddelde van onze buurlanden.
Deze verschillen betreffen vooral de lonen en de bedrijfssubsidies, twee categorieën die over het algemeen niet tot de meest productieve behoren. Vooral de loonsubsidies zijn hoog in België. Ze kenden de voorbije 20 jaar een sterke groei en werden vaak ingevoerd ter compensatie van de hoge loonkost en de hoge heffingsdruk op arbeid in het bijzonder. Tenzij voor het corrigeren van belangrijke externaliteiten, zoals met betrekking tot het milieu of innovatie, riskeren subsidies de allocatie op de (arbeids-)markt te verstoren. In het geval van loonsubsidies strekt het tot aanbeveling om de hoge en complexe belasting op arbeid te hervormen, eerder dan deze via subsidies te corrigeren. Bovendien doen de relatief hogere uitgaven voor de werking van de overheidsdiensten de vraag rijzen of er op dat vlak nog extra besparingen mogelijk zijn.
Uit de studie blijkt ook dat de uitgaven voor onderwijs, een categorie die gekend staat om zijn welvaartsverhogend potentieel, belangrijk zijn. Maar de prestaties op dit gebied, gemeten aan de hand van de PISA-indicatoren, zijn gemengd. De Vlaamse gemeenschap scoort hier beter dan de Franse gemeenschap.
Tot slot herinnert het relatief hoge niveau van de rentelasten in vergelijking met de buurlanden aan de gevolgen van een hoge schuld voor de overheidsuitgaven.
Uiteraard weerspiegelt het niveau van de overheidsuitgaven bepaalde maatschappelijke keuzes, die als doel hebben een grotere welvaart te bereiken. Toch moet worden nagegaan of de doelstellingen voldoende worden gehaald, gelet op de gedane uitgaven. Een van die doelstellingen kan een duurzamere groei zijn, bijvoorbeeld door meer geld te besteden aan fundamenteel onderzoek en bestrijding van verontreiniging, of aan de ontwikkeling van het openbaar vervoer. Regeringen kunnen ook beslissen om een zekere herverdeling te versterken door middel van gezinstoelagen.
Het blijft van essentieel belang om efficiëntie systematisch centraal te stellen in het overheidsoptreden, en zo te vermijden dat de uitgaven ontsporen. Op die manier kan er voldoende marge worden gecreëerd om dynamisch te reageren op toekomstige uitdagingen. Toekomstige studies blijven nodig om de doeltreffendheid van de overheidsdiensten te beoordelen, zodat de uitgavenmix uiteindelijk kan worden bijgestuurd. Verbeteringen in het begrotingskader, zoals het invoeren van spending reviews en een uitgavenregel, kunnen een verantwoord gebruik van overheidsuitgaven ondersteunen.