Het Belgische begrotingskader: wat is goed en wat kan beter?

Tijdens de COVID-19-crisis heeft een sterke begrotingsimpuls de economische bedrijvigheid ondersteund. De keerzijde hiervan is een forse toename van de begrotingstekorten en van de overheidsschuld. Deze zullen na de crisis moeten worden teruggedrongen. Hierdoor komt het begrotingsbeleid op de voorgrond als een cruciaal onderdeel van het macro-economisch beleid dat stabiliteit en groei moet bevorderen. Goed ontworpen begrotingskaders kunnen hieraan een belangrijke bijdrage leveren.

Door de jaren heen is de overtuiging gegroeid dat het Europese begrotingskader moet worden ondersteund door sterke en efficiënte nationale begrotingskaders. Deze laatste bestaan uit een geheel van procedures, regels en instellingen die aan het gevoerde begrotingsbeleid ten grondslag liggen.

In dit artikel wordt aandacht besteed aan de belangrijkste aspecten van het Belgische begrotingskader en wordt aan de hand van een vergelijking met de best practices in andere landen van het eurogebied nagegaan welke van die aspecten performant zijn en welke eventueel kunnen worden verbeterd. De evaluatie van het Belgische begrotingskader geeft een gemengd beeld. Het scoort goed op een aantal aspecten maar is ook op een aantal gebieden voor verbetering vatbaar.

Er kunnen duidelijk een aantal sterke punten worden onderscheiden.

Zo blijkt uit een vergelijking van de groeivooruitzichten die aan de basis liggen van de opmaak van de stabiliteitsprogramma’s, met de vooruitzichten van de Europese Commissie dat deze voor België gemiddeld beschouwd slechts in geringe mate afwijken en geen optimism bias vertonen. Ze sluiten bovendien nauw aan bij de opgetekende groeicijfers.

Voorts werd het Belgische begrotingskader in de loop van de voorbije jaren op een aantal punten versterkt. Zo kan worden gewezen op de creatie van het federaal Monitoringcomité, dat een belangrijke rol vervult bij de follow-up en de controle van de begroting. De rapporten die dit comité opstelt, geven meestal een duidelijk en adequaat beeld van de begroting en van de inspanningen die nodig zijn om de doelstellingen te bereiken. Ook het doorberekenen van verkiezingsprogramma’s door het Federaal Planbureau heeft het begrotingskader versterkt, aangezien dat voor een grotere transparantie heeft gezorgd.

Naast deze sterke aspecten komen er uit de analyse ook duidelijk een aantal elementen van het Belgische begrotingskader tot uiting die voor verbetering vatbaar zijn.

Allereerst dient er te worden gewezen op de veel voorkomende vertekening in de raming van de belastingontvangsten. De kwaliteit van de raming zou kunnen toenemen door de methodologie van de raming beter te documenteren en te onderbouwen, te streven naar een verhoogde transparantie bij de inschatting van de beleidsmaatregelen en door de raming van de impact van deze maatregelen te laten verifiëren door een onafhankelijke instelling.

Een tweede aspect van het Belgische begrotingskader dat kan worden verbeterd, is het introduceren van een budgettaire meerjarenplanning in alle geledingen van de Belgische overheid, eventueel gekoppeld aan een uitgavenregel. De invoering van een dergelijk kader zal immers zorgen voor meer transparantie in de doelstellingen en een betere consistentie in de tijd van het begrotingsbeleid.

Een aanpassing die al is begonnen en moet worden voortgezet, is de invoering van regelmatige spending reviews. Deze zorgen voor een kritische doorlichting van de overheidsuitgaven en gaan na hoe de efficiëntie hiervan kan worden verhoogd. Dit is een nuttig instrument, zeker in de context van de noodzakelijke sanering van de overheidsfinanciën die zal volgen na de COVID-19-crisis.

Een andere mogelijke verbetering betreft de werking van de afdeling “Financieringsbehoeften van de Overheid” van de Hoge Raad van Financiën. Hierbij dient er een keuze te worden gemaakt tussen enerzijds het behouden van het huidige personeelsaantal en anderzijds de in de hervorming van 2018 geplande verhoging van de personeelssterkte. Met meer personeel zou de afdeling nieuwe werkzaamheden kunnen uitvoeren.

Een laatste mogelijke verbetering heeft betrekking op de begrotingscoördinatie. Hoewel er ter zake een gedetailleerd wettelijk kader bestaat, functioneert die coördinatie niet naar behoren omdat de verschillende overheden het niet eens zijn over de doelstellingen. Ingevolge de oproep van de afdeling “Financieringsbehoeften van de Overheid” van de Hoge Raad van Financiën en van de Ecofin-Raad dient er te worden gewezen op het belang van een jaarlijks akkoord over de bindende begrotingsdoelstellingen van de gezamenlijke overheid en per overheidsniveau. Dat schept klaarheid over ieders verantwoordelijkheid en maakt een onafhankelijke monitoring door de Hoge Raad van Financiën mogelijk.