Fiscale stimuli voor R&D: zijn ze doeltreffend?
Overheidssteun voor R&D is belangrijk aangezien particuliere investeringen in R&D over het algemeen niet optimaal zijn voor economische groei. Tegen de achtergrond van duurzame overheidsfinanciën moet er echter kunnen worden gegarandeerd dat de ondersteuningsmechanismen particuliere investeringen in R&D afdoend stimuleren.
Vanaf 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.
Digest
Het bevorderen van onderzoek en ontwikkeling (research and development - R&D) blijft een van de topprioriteiten van de geavanceerde economieën, dit aangezien investeringen in R&D een belangrijke katalysator zijn van innovatie en economische groei op lange termijn. Bovendien vereist de transitie naar een duurzame economie de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Niettemin liggen de particuliere bedrijfsinvesteringen in R&D, wegens hun op de lange termijn gerichte en risicovolle aard en de aanwezigheid van kennisspillovereffecten, veelal lager dan maatschappelijk optimaal is. Dit rechtvaardigt overheidssteun.
Om de private investeringen in R&D te stimuleren, beschikt de overheid over uiteenlopende beleidsinstrumenten. Ze kan kiezen tussen directe ondersteuning via subsidies of indirecte steun via het belastingstelsel. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te vrijwaren, is het belangrijk de doeltreffendheid van die beleidsinstrumenten te beoordelen. In dit artikel wordt de aanwending van fiscale stimuli – indirecte overheidssteun - voor R&D beoordeeld.
R&D en overheidssteun: een vergelijking tussen landen
De bruto binnenlandse R&D-bestedingen in België bereikten in 2017 een peil van 2,7 % bbp. Dit is iets beneden de in de Europa 2020-strategie vastgelegde doelstelling van 3 %, maar aanzienlijk boven het gemiddelde van de EU28-landen, namelijk 1,6 % bbp. In alle EU-landen wordt het leeuwendeel van de bruto binnenlandse R&D-bestedingen gefinancierd door de private sector, terwijl de directe overheidssteun varieert van 0,2 % tot 0,8 % bbp. Wanneer enkel de R&D-bestedingen van de bedrijven in aanmerking worden genomen, laat België in 2017 een R&D-intensiteit van 1,9 % bbp optekenen. Dit cijfer behoort ook tot de hoogste van de EU28. Figuur 1 bevestigt het Europees innovatiescorebord 2020, dat België beschouwt als een sterke innovator, waarbij de aantrekkelijke onderzoekssystemen en samenwerkende innovatieve kmo’s als twee van ‘s lands sterke punten worden vermeld.
Gegevens over de aanwending van R&D-belastingstimuli
Frankrijk bood in 2017 de grootste gecombineerde ondersteuning voor R&D-bedrijfsinvesteringen (0,4 % bbp), op de voet gevolgd door België. In België is de federale overheid verantwoordelijk voor de indirecte steun via R&D-belastingstimuli, terwijl directe R&D-subsidies een regionale bevoegdheid zijn. Voor de directe ondersteuning alleen worden de hoogste waarden bereikt in Hongarije, Frankrijk en Zweden. De directe R&D‑subsidies bleven in België beperkt tot 0,06 % bbp in 2017. Van de indirecte steun via R&D‑belastingstimuli wordt het grootste deel in België en Frankrijk besteed. België verstrekt, samen met landen als Nederland, Italië, Litouwen en Portugal, zelfs meer dan 80 % van de totale overheidssteun via het belastingsysteem. Daartegenover verlenen sommige landen, zoals Duitsland en Finland, geen enkele R&D‑bijstand via het belastingstelsel.
De belastingsteun voor R&D-uitgaven door bedrijven is mettertijd aanzienlijk toegenomen. In 2006 beliep het gemiddelde in de EU28-landen minder dan 0,03 % bbp, terwijl het meer dan verdubbelde tot 0,07 % bbp in 2017. In België nam de indirecte steun aanzienlijk toe, van 0,02 % bbp in 2006 tot 0,30 % bbp in 2017. In het eerste decennium van de 21ste eeuw voerde de Belgische federale overheid verscheidene fiscale stimuli in om de bedrijfsinvesteringen in R&D te ondersteunen. De belangrijkste zijn de gedeeltelijke vrijstelling van de doorstorting van bedrijfsvoorheffing op de lonen van R&D-personeel, die in 2005 werd ingevoerd in de private sector en de daaropvolgende jaren geleidelijk werd uitgebreid, en het belastingkrediet voor investeringen in R&D, dat vanaf het aanslagjaar 2007 van toepassing was.
Evaluatie van de R&D-belastingstimuli
Er bestaat heel wat empirisch onderzoek waarin wordt nagegaan of R&D-belastingstimuli tot meer private R&D-investeringen leiden. De empirische ramingen van de omvang van de impact lopen sterk uiteen en zijn niet altijd onderling vergelijkbaar tussen de verschillende studies. Niettemin wijzen de meeste studies in de literatuur op positieve effecten van fiscale stimuli op de private R&D-bestedingen (zie bv. Hall en Van Reenen, 2000; Guellec en Van Pottelsberghe, 2003, Thomson, 2017, Alvarez-Ajuso et al., 2018; Buyse et al., 2020). Dit wordt door Becker (2015) bevestigd in haar onderzoek, waarin ze concludeert dat meer recente resultaten in veel ruimere mate – dan onderzoek in een eerder stadium - uitwijzen dat R&D-belastingkredieten een positief effect hebben op de private R&D-investeringen. Algemeen beschouwd stelt ze dat de negatieve vraagelasticiteit van R&D met betrekking tot de belastingcomponent van zijn gebruikskost op ongeveer één wordt geraamd, althans in landen met een belastingkrediet. Een daling van de gebruikskost ten gevolge fiscale R&D-stimuleringsmaatregelen, zou aldus ceteris-paribus gemiddeld genomen tot een toename van private R&D-investeringen met 1% leiden. Interessant is dat uit de empirische resultaten ook valt op te maken dat fiscale stimuli en R&D-subsidies tot op zekere hoogte substituten zouden kunnen zijn.
Doeltreffendheid van de Belgische R&D-belastingstimuli
Om de doeltreffendheid van de Belgische R&D-belastingstimuli na te gaan, maken we vooral gebruik van het werk van Dumont (2019). Voor een panel van Belgische R&D-actieve bedrijven analyseert hij de invloed van Belgische R&D-belastingstimuli tijdens de periode 2003-2015 en levert hij overtuigend bewijs dat de vier verschillende regelingen voor een gedeeltelijke vrijstelling van de doorstorting van bedrijfsvoorheffing op de lonen van R&D-personeel op doeltreffende wijze nieuwe R&D-activiteiten stimuleren. Dumont (2019) vindt echter geen duidelijke aanwijzingen dat R&D-belastingkredieten tot extra R&D-bestedingen aanzetten. Bij verschillende specificaties en voor zijn steekproef komt hij tot de bevinding dat R&D-belastingkredieten in het algemeen een positief maar beperkt en niet statistisch significant effect op de R&D-bestedingen hebben.
In haar landverslag voor België vermeldt de EC (2020) ook dat de doelmatigheid van de overheidssteun voor bedrijfsinvesteringen in R&D kan worden verbeterd. Daarbij verwijst de Commissie naar het werk van Dumont (2019) en naar een analyse door het Belgische Rekenhof (2019) van de regelingen inzake gedeeltelijke vrijstellingen van de doorstorting van bedrijfsvoorheffing. Het Belgische Rekenhof (2019) concludeerde dat er voor die regelingen sprake is van een gebrek aan toezicht. Het beweert dat er onvoldoende controles zijn om na te gaan of de begunstigde werkelijk in aanmerking komt voor de verleende vrijstelling.
Verder werd in Vennix (2019) aangetoond dat minder dan 3 procent van de Belgische R&D-bestedingen in de private sector uitgaat van bedrijven die jonger zijn dan vijf jaar. Zoals de OESO aanstipt in OECD (2019), beschikken sommige van die jonge bedrijven echter over het beste groeipotentieel, vooral in het licht van de verdere digitalisering van de Belgische economie – die van fundamenteel belang is om de productiviteit en de innovatie te stimuleren. Met betrekking tot de R&D-overheidssteun voor die jonge bedrijven werd in OECD (2019) opgemerkt dat belastingvoordelen die worden verstrekt via de vennootschapsbelasting, namelijk een R&D-belastingkrediet of belastingaftrek, nadelig zijn voor R&D-actieve jonge bedrijven, aangezien deze vaak geen winst maken en het dus tijd vergt alvorens ze profijt kunnen trekken van de verleende overheidssteun. Dit strookt met de bestaande empirische gegevens, die uitwijzen dat directe financiering door de overheid doeltreffender is voor kleine en jonge bedrijven. De OESO suggereert in OECD (2019) dan ook dat een heroverweging van het Belgische beleid ter ondersteuning van R&D een gunstig effect zou kunnen hebben en de efficiëntie ervan zou kunnen verhogen. Meer concreet wordt in OECD (2019) gesteld dat het rendement op publieke R&D-uitgaven moet verbeteren en ze aldus meer moeten worden gericht op jonge bedrijven met een hoog groeipotentieel die mogelijk de grootste winst halen uit overheidssteun. Een van hun voorstellen inzake belastingsteun via de vennootschapsbelasting is om een bovengrens te stellen aan de in aanmerking komende bedragen. Als gevolg daarvan zouden kleine en jonge bedrijven, vergeleken met grote en multinationale ondernemingen, een groter aandeel kunnen ontvangen voor een gegeven steunbedrag. Hierdoor zou worden voorkomen dat het leeuwendeel van de overheidsmiddelen voor R&D in handen van een klein aantal grote bedrijven valt. Een andere voorgestelde en potentieel veelbelovende hervorming om jonge bedrijven te bereiken, zou erin bestaan de R&D-steun via de vennootschapsbelasting te verschuiven naar directe overheidsfinanciering. Een dergelijke hervorming is evenwel uitdagend, aangezien de bevoegdheden daartoe in België over verschillende overheden verdeeld zijn.
Conclusie
Er bestaat heel wat empirisch onderzoek dat de doeltreffendheid van de R&D-steunregelingen van de overheid beoordeelt. Vergeleken met de eerdere studies wijzen recente gegevens in veel ruimere mate uit dat zowel directe overheidssteun als R&D-belastingstimuli een aanzienlijk positief effect hebben op de private R&D-investeringen. Wat voor de overheid de optimale keuze van het precieze beleidsinstrument is, hangt evenwel af van het beoogde type bedrijven. Directe subsidies hebben vooral een impact op de R&D‑beslissingen van kleine en jonge bedrijven, terwijl R&D-belastingstimuli meer marktgericht zijn, aangezien de keuze van de projecten waarin ze investeren, aan de bedrijven wordt overgelaten. Grotere ondernemingen lijken daar meer baat bij te hebben. Tot op zekere hoogte zouden R&D-subsidies en belastingverlagingen substituten kunnen zijn, aangezien de doeltreffendheid ervan afneemt wanneer bedrijven tegelijkertijd van beide profiteren.
Voor België vertonen de gegevens over de doeltreffendheid van R&D-belastingstimuli een enigszins gemengd beeld. Dumont (2019) toont aan dat de gedeeltelijke vrijstellingen van de doorstorting van bedrijfsvoorheffing aanzienlijk bijdragen tot de verhoging van de private R&D-investeringen, terwijl de stimulerende invloed van het R&D-belastingkrediet niet onweerlegbaar kan worden geïllustreerd. In België gaat slechts een gering deel van de R&D-bestedingen uit van jonge bedrijven, en deze bedrijven beschikken vaak over het beste groeipotentieel. Het zou daarom nuttig kunnen zijn de Belgische R&D-steunregelingen te heroverwegen.