De EU-begroting en het herstelplan Next Generation EU: een gamechanger?
Iets ouds, iets nieuws, iets geleends, iets ... groens. Is de nieuwe EU-begroting een gamechanger?
Sinds 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.
Digest
Om de zeven jaar onderhandelen de Europese Raad en het Europese Parlement over een nieuwe EU‑begroting voor de volgende zevenjarige periode (Multiannual Financial Framework, MFF). Het MFF voor 2021-2027 dat werd goedgekeurd in december 2020 kwam er na een ongekende reeks van gebeurtenissen, gevormd door de coronapandemie, de klimaatuitdagingen, Brexit, een vluchtelingencrisis en de opkomst van nieuwe wereldhandelsconcurrenten. Nooit eerder moest de langetermijnbegroting van de EU dergelijke ambitieuze plannen financieren om een uitweg te vinden uit een labyrint vol uitzonderlijke crisissen en om de lidstaten terug op weg te brengen naar herstel en duurzame ontwikkeling. Hiervoor stemden de EU‑instellingen in met zowel een MFF ter waarde van ongeveer € 1 100 miljard als een herstelinstrument ter waarde van € 750 miljard dat Next Generation EU (NGEU) werd gedoopt (beide bedragen in prijzen van 2018).
In dit artikel wordt een economische blik geworpen op de EU-begroting en het NGEU, met een focus op enkele gevolgen voor België als geheel, niet alleen voor zijn gehele overheid maar ook zijn private sector.
In deze digest lichten we eerst toe waarom deze EU-begroting en dit herstelplan een gamechanger kunnen zijn. Vervolgens trekken we enkele conclusies voor België.
Een gamechanger?
Het MFF 2021-2027 en het NGEU kunnen om een aantal redenen in zekere mate als een gamechanger voor de EU worden beschouwd.
Ten eerste is de omvang van de totale EU-financiering, door de oprichting van het NGEU-instrument, ongekend. Voor de eerste keer ooit wil de financiering ook een economische stabilisatierol opnemen. Ook al stijgt ze de komende jaren van ongeveer 1 % tot meer dan 3 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU, blijft ze zeer beperkt vergeleken met die van de afzonderlijke EU-landen, die gemiddeld 50 % van hun bni uitgaven, en die van federale modellen zoals de Verenigde Staten.
Ten tweede wordt het NGEU, net als het SURE-instrument, dat in het begin van de COVID-19-crisis werd opgezet, volledig gefinancierd door de markt. Door meer dan € 900 miljard te lenen zal de EU zowel een belangrijke speler op de financiële markten worden als een verstrekker van veilige activa in euro, waardoor ze de internationale rol van de euro zal versterken. De loutere aankondiging van het NGEU-herstelinstrument en vervolgens het politieke akkoord tijdens de Europese Raad van juli 2020 hielpen, samen met de monetairbeleidsreactie van de ECB, het vertrouwen herstellen en de beroering op de markten als gevolg van de pandemie tot bedaren brengen.
Ten derde werden het NGEU-herstelplan en zijn voornaamste instrument, de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility - RRF), niet alleen ontworpen om het herstel in de EU te versnellen, maar ook om de groei op de middellange en lange termijn aan te moedigen door investeringen en hervormingen van de lidstaten te stimuleren. Hiervoor moesten overheden nationale herstel- en veerkrachtplannen indienen.
Uit ramingen van de EC, het IMF en de ECB blijkt dat de uitgaven in het kader van NGEU het groeipotentieel van de EU zou kunnen bevorderen en het reële bbp tegen het midden van het decennium met hoogstens 1,5 procentpunt zou kunnen verhogen. Om tot dergelijke effecten op de groei te komen, moet echter aan belangrijke voorwaarden worden voldaan: De NGEU-financiering moet worden aangewend voor productieve investeringen; ze moet bijkomende investeringen financieren die anders niet zouden plaatsvinden; landen moeten de instroom van aanzienlijke extra middelen in een relatief korte tijdspanne kunnen opnemen. Op de lange termijn kan daarentegen worden verwacht dat de groeieffecten vooral voortkomen uit de structurele hervormingen en de interactie tussen de hervormingen en investeringen. Een nauwlettend toezicht lijkt gerechtvaardigd om tot het gehoopte resultaat te komen, aangezien de landen van de EU in het verleden niet zeer sterk zijn geweest in de invoering en handhaving van structurele hervormingen.
Ten vierde bestaat het grootste deel van het NGEU uit transfers die wijzen op enige solidariteit tussen de lidstaten in tijden van crisis. Deze solidariteit wordt ook weerspiegeld in de criteria voor de toekenning van financiering onder de landen, aangezien die de zwaarst getroffen EU-economieën (in Zuid-Europa) en de armste en minst veerkrachtige economieën (in Centraal- en Oost-Europa) bevoordelen.
Bijgevolg kan het NGEU de convergentie tussen landen helpen voortzetten, ondanks de COVID-19-pandemie, die over de landen heen een gemeenschappelijke schok met asymmetrische effecten teweegbracht. Net als in voorgaande crisisperiodes, had dit het convergentieproces onder EU-landen in gevaar kunnen brengen. NGEU zal de effecten van COVID-19 - Zuid-Europese landen blijven tot de slechtst presterende landen behoren - niet ongedaan maken, maar zal hoogstwaarschijnlijk de nadelige gevolgen ervan op de economieën afzwakken. Prognoses gaan er nu van uit dat de convergentie tussen de EU-landen zal worden voortgezet, ondanks de COVID-19-crisis.
Ten vijfde kan het NGEU, samen met het nieuwe MFF, de cohesie tussen de regio’s verder bevorderen, wat al lang een prioriteit is van de EU. Dankzij extra financiering van de NGEU, met name via ReactEU, behoudt het cohesiebeleid in reële termen hetzelfde budget als in het vorige MFF. Het cohesiebeleid, dat voor een groot deel rechtstreeks gericht is op de meest achtergestelde regio’s, is het meest herverdelende deel van de EU-begroting. De RRF is iets minder gericht op cohesie. Bovendien is haar ontwerp en governancestructuur van die aard dat ze niet noodzakelijk de meest achtergestelde regio’s in de EU steunt. De empirische literatuur is er trouwens over verdeeld of de cohesiefondsen erin geslaagd zijn het groeipotentieel van deze regio’s op de lange termijn te verhogen.
Tot slot steunen zowel het NGEU als het MFF de zogenaamde ‘twin transitions’ - de groene en de digitale transitie - die hoog op de beleidsagenda van de EU staan. Investeringen in beide domeinen zijn immers erg nodig om de nieuwe ambitieuze klimaatdoelstellingen (55 % minder uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 en klimaatneutraliteit tegen 2050) te halen en het gebruik van digitale technologieën te verhogen.
Voor de groene transitie moet minstens 30 % van het totale pakket (MFF + NGEU) worden gebruikt voor klimaatgerelateerde uitgaven. Voor de RFF geldt zelfs een drempelwaarde van niet minder dan 37 %, om de lidstaten aan te moedigen dat ze in hun nationale herstel- en veerkrachtplannen focussen op groene investeringen. Er is ook enige aandacht voor digitale investeringen in de verschillende programma’s van de begroting, maar de uitgaven voor digitalisering hebben geen vergelijkbare doelstelling voor het totale pakket en slechts een lagere doelstelling van 20 % voor het RFF. In beide gevallen maken deze uitgaven slechts een klein deel van de noodzakelijke investeringen uit, maar ze kunnen een betekenisvolle impact hebben, in het bijzonder voor de groene transitie, als het beginsel van additionaliteit wordt nageleefd en de groene uitgaven correct worden gelabeld.
Inzichten voor België
De EU-begroting en het NGEU hebben een impact op het saldo van de transacties van de EU lidstaten met de EU-instellingen en op de lidstaten hun begrotingssaldo. Dit is een belangrijk onderscheid aangezien sommige transacties tussen de EU-instellingen hun en de lidstaten rechtstreeks gebeuren met de private sector en bijgevolg niet via de overheidsrekening plaatsvinden. Onze analyse is voornamelijk gebaseerd op statistieken over overdrachten, dit zijn betalingen zonder directe tegenprestatie.
De betalingen van België aan het EU-begroting bedroegen gemiddeld 1,3 % bbp per jaar gedurende de periode 2000-2020. Volgens de prognoses zou de totale betaling voor de periode 2021-2027 gemiddeld 1,4 % bbp per jaar bedragen. De bijdrage die de overheid aan de EU betaalt op basis van Belgiës aandeel in het bni van de EU, die ook de vierde eigen middellenbron wordt genoemd, is momenteel ‑ en blijft wellicht - veruit de belangrijkste categorie, die meer dan de helft van de totale betalingen van België uitmaakt.
Belgiës totale ontvangsten uit het EU-budget bedroegen gemiddeld 0,6 % bbp per jaar gedurende de periode 2000-2020. De belangrijkste ontvangstencategorie zijn de overdrachten die rechtstreeks naar bedrijven, huishoudens en instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens gaan, uitgezonderd subsidies. De informatie over de ontvangsten voor de periode 2021-2027 is fragmentarisch, aangezien slechts enkele voorafgaande toewijzingen gekend zijn voor de belangrijkste categorieën van de EU-begroting. De totale ontvangsten zullen in die periode echter in aanzienlijke mate worden beïnvloed door ontvangsten om uitgaven voor het Belgische nationale plan voor herstel- en veerkracht te financieren, die volgens voorlopige cijfers vastgelegd op EU-niveau op basis van de EC-najaarsprognoses 2020 5,9 miljard euro bedragen. Dit bedrag zal nog worden herzien in 2022 wanneer het bbp-verloop tussen 2019 en 2021 gekend zal zijn. Op basis van de EC-zomerprognose 2021, zou België 750 miljoen euro minder kunnen krijgen dan momenteel gepland omdat Belgiës economische prestaties recent beter waren dan die van andere EU-lidstaten.
België leverde de afgelopen twintig jaar een nettobijdrage van 0,5 tot 0,9 % bbp, zonder dat er een duidelijke trend kan worden waargenomen. Deze bijdrage kan vooral worden toegeschreven aan die posten die een impact hebben op het overheidssaldo van de lidstaat.
Nemen we ook de administratieve uitgaven van de EU-instellingen in België in aanmerking, die belangrijk zijn voor de lokale economie, dan zouden de ingezeten sectoren van België netto ongeveer tussen 0,2 % en 0,6 % bbp ontvangen in de periode 2000-2020. De lonen van de Europese ambtenaren die in Brussel worden betaald worden echter niet volledig uitgegeven in België. Dit argument is vooral van toepassing in het geval van de pensioenen, die voornamelijk worden betaald aan ambtenaren die Brussel hebben verlaten.
In het algemeen kunnen we besluiten dat de impact van de transacties met de EU-begroting in de loop der tijd eerder beperkt en stabiel blijft.
Hoewel het vanuit een boekhoudkundig oogpunt interessant is om naar het saldo te kijken, is het belangrijk bewust te zijn van de exacte inhoud en de beperkingen ervan. Menig voorbehoud is van toepassing:
de EU is gebaseerd op solidariteit, niet op een “eerlijk rendement”-principe. Een nettobijdrage moet ook worden vergeleken met de ruime economische voordelen van het lidmaatschap en de economische integratie, die bijzonder groot zijn voor een kleine open economie als België;
uitgaven in een lidstaat kunnen rechtstreeks (bv. de bouw van een luchthaven in Griekenland door een Duitse aannemer) of onrechtstreeks (door de import te verhogen) ten goede komen aan een andere lidstaat;
EU-uitgaven zijn vaak bevorderlijk voor meerdere of alle lidstaten, of ze pakken een gemeenschappelijk algemeen belang aan; ze kunnen ook schaalvoordelen opleveren;
lidstaten kunnen voordeel halen uit financiële instrumenten buiten de begroting (EIB, EFSI, ESM, ...).
De discussie over hoeveel elke lidstaat uit de begroting krijgt versus hoeveel hij bijdraagt schiet bijgevolg tekort en moet in de juiste context worden geplaatst.
In de toekomst
Het NGEU-herstelplan heeft het potentieel om een gamechanger te zijn in de EU. Het succes ervan zal afhangen van hoe het wordt ingevoerd. Het wordt gezien als een unieke kans voor de minder veerkrachtige landen en/of de landen die het zwaarst werden getroffen door COVID-19 om hun structurele problemen te helpen oplossen via investeringen en hervormingen.
Daarom willen we in een volgend artikel de nationale herstel- en veerkrachtplannen van de belangrijkste eurolanden verder analyseren en vergelijken, onder andere die van Italië en Spanje aangezien zij de grootste absolute bedragen aan RRF-subsidies hebben ontvangen. België zal ook in deze vergelijking worden opgenomen.