Cheating tiger, tech-savvy dragon: Is de Westerse bezorgdheid over ‘oneerlijke handel’ en ‘Made in China 2025’ terecht?

Artikel gepubliceerd in het Economisch tijdschrift van September 2019

China wordt er vaak van beschuldigd zich niet aan de regels voor de wereldhandel te houden en meedogenloos te zijn in zijn streven naar technologisch leiderschap. Maar in welke mate wordt die bezorgdheid gestaafd door de cijfers? En hoe heeft de EU getracht een antwoord te bieden op de uitdagingen van de handels- en investeringspraktijken van China?

Download het artikel Perscommuniqué

Vanaf 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.

Digest

De toetreding van China tot de Wereldhandelsorganisatie (WHO) in 2001 werd destijds beschouwd als een mijlpaal, die voordelen zou opleveren voor iedereen. Maar nu, bijna twintig jaar later, vinden veel westerse waarnemers de resultaten van dit proces teleurstellend. Ze zijn van oordeel dat China zijn verbintenissen als WHO-lid niet volledig is nagekomen, en dat het Chinese economische en politieke systeem niet de verhoopte convergentie naar een vrijemarkteconomie naar westers model heeft doorgemaakt. Bovendien voelen de VS en Europa zich steeds meer opgejaagd door China’s volhardend streven naar technologisch leiderschap. De spanningen tussen China en zijn voornaamste handels- en investeringspartners zijn als gevolg daarvan toegenomen. De Amerikaanse administratie heeft zich het vaakst geroerd, en beschuldigde China van, onder meer, oneerlijke handelspraktijken, marktverstorende subsidies, diefstal van intellectuele eigendom en gedwongen technologieoverdrachten. De beleidsmakers van de Europese Unie lijken die bezorgdheid in sterke mate te delen: in haar meest recente EU-China Strategic Outlook omschrijft de Europese Commissie China als een ‘strategische concurrent’ die ‘nalaat andere landen dezelfde markttoegang te bieden en eerlijke concurrentievoorwaarden te handhaven’. Dit artikel is gebaseerd op verschillende gegevensbronnen om na te gaan in welke mate de klachten over de handels- en investeringspraktijken van China terecht zijn, en schetst de huidige aanpak van de EU in dat verband.

Made in China 2025

Een belangrijk twistpunt is China’s masterplan voor de modernisering van zijn economie en industrie, beter bekend onder de naam ‘Made in China 2025’ (hierna ‘MIC 2025’). MIC 2025, dat in mei 2015 gelanceerd werd, is de eerste fase in de langetermijnambitie van president Xi Jinping om China opnieuw op de kaart te zetten als een van ‘s werelds grootste mogendheden in de verwerkende industrie en als technologische leider tegen 2049. De hoofddoelstelling van MIC 2025 bestaat erin China’s afhankelijkheid van buitenlandse technologie te verminderen en Chinese kampioenen te creëren die wereldwijd kunnen concurreren. De tussentijdse doelstelling, tegen 2025, is de innovatieve capaciteiten van de Chinese verwerkende industrie te versterken en het land hogerop te duwen in de waardeketen in tien strategische hoogtechnologische industrieën. In sommige subsectoren, zoals nieuwe-energievoertuigen (new energy vehicles - NEV), fotovoltaïsche cellen en artificiële intelligentie, heeft China inderdaad snel aan concurrentievermogen gewonnen. Hoewel de geleidelijke openstelling van de economie voor handel en buitenlandse directe investeringen (BDI) een integrerend onderdeel uitmaakt van de toekomstgerichte ontwikkelingsstrategie van China, creëert genereuze financiële en andere (vaak niet-transparante) staatssteun ongelijke concurrentieverhoudingen voor de westerse ondernemingen. 

China’s ‘oneerlijke’ handel

Hoewel de Chinese invoertarieven in de loop van de tijd geleidelijk zijn gedaald, zijn ze nog steeds hoger dan kan worden verwacht op basis van het inkomensniveau van China in vergelijking met de EU en de VS. Desondanks werd de laatste tijd voornamelijk op non-tarifaire handelsbelemmeringen en andere beleidsmaatregelen ‘achter de grens’ kritiek geuit. Als we kijken naar de 43 WHO-geschillen die tegen China werden ingeleid (23 door de VS en 9 door de EU) sinds zijn toetreding in 2001, dan blijkt dat er naast invoer- en uitvoerbeperkingen, ook klachten wegens marktverstorende overheidssubsidies en belastingen, beperkingen van de markttoegang, ontoereikende bescherming van intellectuele-eigendomsrechten en gedwongen technologieoverdracht tegen China aanhangig zijn gemaakt (Grafiek 1). De overgrote meerderheid van deze WHO-geschillen leidden uiteindelijk tot rulings ten gunste van de eisers, en tot de intrekking van de discriminerende maatregelen door de Chinese overheid. De geschillenprocedures tegen China verliepen echter vaak frustrerend traag, en verscheidene WHO-akkoorden zijn niet geschikt om het hoofd te bieden aan de grote marktverstoringen in de zelfverklaarde ‘socialistische markteconomie’ van China (zie verder).

 

Grafiek 1 - Aantal WHO-geschillen ingeleid tegen China, per soort klacht (cumulatief over 2002-19)
Bronnen: WHO, EC

Belemmeringen voor de BDI in China

Ook op het vlak van investeringen hebben Chinese ondernemingen nog steeds gemakkelijker toegang tot BDI in de EU en de VS dan omgekeerd, zoals blijkt uit een vergelijking tussen de landen binnen dezelfde sectoren van de FDI Regulatory Restrictiveness Index van de OESO. In veel bedrijfstakken zijn er nog steeds wettelijke beperkingen voor buitenlandse participatie in aandelenkapitaal, waardoor buitenlandse investeerders genoodzaakt zijn een joint venture met een Chinese partner aan te gaan. In de loop van de tijd heeft een geleidelijke liberalisering plaatsgevonden. Wanneer de nieuwe Chinese wet inzake buitenlandse investeringen in 2020 in werking treedt, zullen de automobielsector en de financiële sector daar het meeste baat bij hebben.

Enquêtes bij westerse ondernemingen bieden nog meer inzicht in de belemmeringen voor het zakendoen in China die ze ervaren, als ze al een voet aan de grond krijgen om te beginnen, en in de voordelen die lokale Chinese ondernemingen en met name de Chinese staatsbedrijven hebben op het vlak van overheidssteun, vergunningen, openbare aanbestedingen en naleving van de regelgeving. De nieuwe wet op de buitenlandse investeringen belooft ook op dat vlak meer 'competitieve neutraliteit' tussen binnenlandse en buitenlandse bedrijven, maar veel zal afhangen van de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de wet.

Rol van staatsbedrijven

De invloed van de staat in China blijft groot en alomtegenwoordig. Hoewel er nu minder staatsbedrijven zijn, controleren ze nog steeds bijna 40 % van de totale industriële activa. Zij spelen een sleutelrol in verschillende sectoren die door de Chinese overheid als ‘strategisch’ worden beschouwd, hetzij om politieke redenen (zoals de media, elektriciteitsopwekking en -distributie, telecommunicatie, het bankwezen), hetzij omdat ze nauw samenhangen met MIC 2025 (zoals transportmaterieel, de automobielsector, machinerie, ICT). De banden van staatsbedrijven met de politieke hiërarchie zijn een bron van voorkeursbehandeling die verschillende vormen aanneemt (leningen, subsidies en belastingvrijstellingen, overheidscontracten, licenties, toegang tot grond, enzovoort). Dergelijke steun vergemakkelijkt ook de overzeese investeringen door Chinese staatsbedrijven.

Gedwongen technologieoverdracht en industriële spionage

In juni 2018 hebben de autoriteiten van de EU een verzoek om overleg bij de WHO ingediend over verschillende Chinese beleidsmaatregelen inzake internationale technologieoverdracht en over juridische instrumenten die volgens hen in strijd zijn met de WHO-verbintenissen van China. Zo gebiedt de Chinese wet op de joint ventures dat de technologie en de uitrusting die door de buitenlandse partner in een joint venture worden gebracht, voldoende geavanceerd en aan de behoeften van China aangepast zijn. Bovendien vereist de bijhorende reglementering inzake joint ventures dat de gedetailleerde gegevens over de overgedragen technologie worden meegedeeld aan de Chinese autoriteiten als onderdeel van het goedkeuringsproces, hetgeen problemen oplevert op het vlak van de bescherming van intellectuele-eigendomsrechten.

Het minst onschuldige kanaal om zich technologische knowhow eigen te maken is via industriële spionage en cyberdiefstal. Hoewel daarover weinig harde cijfers bestaan, lijken verscheidene rechtszaken op hoog niveau erop te wijzen dat China bij dergelijke praktijken betrokken is geweest.

Chinese uitgaande BDI naar de EU

De verwerving van buitenlandse technologie is ook een van de belangrijkste drijfveren achter de Chinese uitgaande BDI naar de EU, die versnelden na de lancering van MIC 2025. Uit gegevens op het niveau van de individuele transacties blijkt dat bijna 40 % van de Chinese BDI in de periode 2015-2018 plaatsvond binnen de strategische sectoren die in MIC 2025 worden gepromoot, vooral transportmaterieel (in het bijzonder de automobielsector) en technologie (Grafiek 2).

 

Grafiek 2 – Chinese BDI in de EU
Bron: Eigen berekeningen op basis van de China Global Investment Tracker van het American Enterprise Institute en de Heritage Foundation

Met name in Duitsland was de instroom van door technologie gedreven overnames uit China groot. De publieke verontwaardiging over de overname van de roboticaonderneming en nationale kampioen KUKA door het Chinese Midea in 2016 heeft de Duitse autoriteiten ertoe aangezet hun onderzoek van Chinese overnamebiedingen op te voeren. België heeft tot nu toe slechts een beperkt aantal grote Chinese investeringen aangetrokken. Voorbeelden daarvan zijn deals in de logistiek (bijvoorbeeld de oprichting van een diensten- en distributiepark in de haven van Zeebrugge door de Shanghai Lingang-groep) en in de financiële sector (de overname van Bank Nagelmackers en de verzekeringsmaatschappij Fidea door Anbang).

EU-strategie tegenover China: Een weg vooruit?

De EU acht het multilaterale, op regels gebaseerde handelssysteem noodzakelijk om een zo vrij en eerlijk mogelijke handel te garanderen, maar erkent ook dat het systeem dringend moet worden gemoderniseerd. Meer nog dan het expliciet overtreden van regels is het de aparte en niet-transparante economische structuur van China, die leidt tot praktijken die buiten de huidige regels en grondbeginselen van de WHO vallen, die de grootste uitdaging vormt. De EU heeft al verscheidene voorstellen gedaan om de WHO te hervormen: ze heeft gepleit voor een meer empirisch onderbouwd gebruik van de status van ‘ontwikkelingsland’, waarachter verschillende belangrijke handelsnaties, waaronder China, zich verschuilen; ze wil de huidige, veeleer minimale regels inzake staatsbedrijven, overheidssubsidies en (gedwongen) technologieoverdrachten grondig bijwerken; ze wil de naleving van de kennisgevingsverplichtingen die voortvloeien uit de WHO-overeenkomsten, zoals de rapportage over nieuwe subsidies, stimuleren; en ze zoekt naar oplossingen voor de crisis waarin de Beroepsinstantie (‘Appellate Body’) van de WHO verkeert.

De EU heeft ook verscheidene initiatieven genomen die verband houden met de regulering van inkomende investeringen (vanuit China en andere landen). In april 2019 is met name een gemeenschappelijk EU-raamwerk voor de screening van BDI van kracht geworden, waarmee een platform werd gecreëerd voor informatie-uitwisseling over BDI die een negatieve invloed zouden kunnen hebben op de veiligheid of de openbare orde in een of meerdere EU-lidstaten. Het raamwerk legt bepaalde beperkingen op aan bestaande of verwachte mechanismen voor de screening van investeringen op nationaal niveau, maar verplicht de lidstaten die momenteel niet over zo’n mechanisme beschikken niet om er een op te zetten. Belangrijk is dat de individuele lidstaten het laatste woord behouden over het al dan niet screenen en/of uiteindelijk blokkeren van een investering op hun grondgebied. Tegelijkertijd onderhandelt de EU sinds 2013 met China over een Comprehensive Agreement on Investment (CAI), die waarschijnlijk een elegante manier zou bieden om de bestaande lacunes op het gebied van wederkerigheid aan te pakken, maar wellicht niet snel tot stand zal komen, gezien de vele resterende knelpunten.

Conclusie

We mogen niet naïef zijn. Zoals blijkt uit het artikel zijn diverse bezorgdheden van de westerse beleidsmakers en ondernemingen over China’s handel- en investeringspraktijken inderdaad terecht en worden ze gestaafd door de beschikbare gegevens. In tegenstelling tot de Amerikaanse administratie met haar unilaterale confrontatiepolitiek tegenover China, heeft de EU voorlopig geopteerd voor de weg van het multilateralisme. Aangezien het succes van de EU bij de hervorming van de WHO er in grote mate van zal afhangen of haar voorstellen andere belangrijke handelsnaties kunnen overtuigen, is het van het grootste belang dat de dialoog met zowel de Verenigde Staten als met China in stand wordt gehouden en dat ze aantoont hoe een hervormde WHO alle partijen ten goede kan komen. Meer in het algemeen is de voortzetting van de samenwerking met China noodzakelijk, aangezien het land een markt vertegenwoordigt die simpelweg te groot is om te worden genegeerd, reeds is ingebed in een groot aantal multinationale waardeketens, en ongetwijfeld een onmisbare partner zal worden bij het oplossen van diverse mondiale uitdagingen.

Aangezien China niet langer als ontwikkelingsland kan worden beschouwd, is het redelijk dat de EU en andere geavanceerde economieën in haar handels- en investeringsrelaties meer wederkerigheid van China eisen. Tegelijkertijd mag het beleid van China niet alleen in een ongunstig daglicht worden geplaatst. Op voorwaarde dat China’s strategieën aangepast worden om beter aan te sluiten bij het economische en politieke bestel van Europa, kan de EU zeker van China leren, bijvoorbeeld wat betreft de ontwikkeling van een duidelijke langetermijnvisie en de uitbreiding van zijn industriële basis en innovatieve capaciteit.