Cheating tiger, tech-savvy dragon: Is de Westerse bezorgdheid over ‘oneerlijke handel’ en ‘Made in China 2025’ terecht?

(artikel voor het Economisch Tijdschrift van september)

China wordt er vaak van beschuldigd zich niet aan de regels voor de wereldhandel te houden en meedogenloos te zijn in zijn streven naar technologisch leiderschap. Maar in welke mate wordt die bezorgdheid gestaafd door de cijfers? En hoe heeft de EU getracht een antwoord te bieden op de uitdagingen van de handels- en investeringspraktijken van China?

Veel westerse waarnemers zijn van oordeel dat China de verbintenissen die het is aangegaan bij zijn toetreding tot de Wereldhandelsorganisatie (WHO) in 2001 niet volledig is nagekomen, en dat het Chinese economische en politieke systeem niet de verhoopte convergentie naar een vrijemarkteconomie naar westers model heeft doorgemaakt. Bovendien voelen de VS en Europa zich steeds meer opgejaagd door China’s volhardend streven naar technologisch leiderschap, die tot uiting komt in het ambitieuze beleidsplan Made in China 2025. De spanningen tussen China en zijn voornaamste handels- en investeringspartners zijn als gevolg daarvan toegenomen.

We mogen niet naïef zijn. Als we de klachten van de westerse beleidsmakers en ondernemingen over China’s handel- en investeringspraktijken toetsen aan de beschikbare gegevens, blijken verschillende van die bezorgdheden terecht. In WHO-uitspraken in handelsgeschillen werd China herhaaldelijk schuldig bevonden aan de toepassing van ongerechtvaardigde invoer- en uitvoerbeperkingen en andere discriminerende maatregelen. Bovendien hebben Europese en Amerikaanse bedrijven in China te maken met veel restrictievere regelgeving op het gebied van buitenlandse directe investeringen (BDI) dan andersom, vooral vanwege de beperkingen op het gebied van buitenlandse participatie in aandelenkapitaal. Staatsbedrijven zijn nog steeds zeer sterk aanwezig in China’s strategische industriële sectoren en blijven, samen met ‘privé-’bedrijven met politieke connecties, subsidies, leningen tegen een laag rentetarief en andere overheidssteun ontvangen, wat de concurrentie met de overige binnen- en buitenlandse bedrijven verstoort. Een aantal van China’s huidige beleidsmaatregelen die gericht zijn op internationale technologieoverdracht blijken ook problematisch, aangezien ze westerse bedrijven eerder ‘dwingen’ dan ‘stimuleren’ om hun knowhow te delen met Chinese partners. Het is onaanvaardbaar dat Chinese ingezetenen betrokken zijn bij industriële spionage en cyberdiefstal, zelfs indien dat zonder medeweten van de Chinese overheid gebeurt. Ondertussen is een aanzienlijk deel van de Chinese uitgaande BDI naar de EU wel degelijk gericht op strategische activa of waardevolle nieuwe technologieën, die op die manier dreigen in handen te vallen van de Chinese regering, ten koste van de Europese ondernemingen en consumenten.

In tegenstelling tot de Amerikaanse administratie met haar unilaterale confrontatiepolitiek tegenover China, heeft de EU voorlopig geopteerd voor de weg van het multilateralisme. Ze heeft al diverse voorstellen gedaan om de WHO te hervormen, waaronder een grondige update van de bestaande, eerder minimale WHO-regels voor problemen zoals de staatsbedrijven, overheidssubsidies en (gedwongen) technologieoverdrachten, en een betere handhaving van de kennisgevingsverplichtingen, bijvoorbeeld de rapportage over nieuw ingevoerde subsidies. De EU zoekt ook oplossingen voor de crisis waarin de Beroepsinstantie (Appelate Body) van de WHO verkeert. Op het vlak van investeringen bestond het belangrijkste initiatief erin een gemeenschappelijk EU-raamwerk voor de screening van BDI op te richten, wat in de eerste plaats een platform is voor de gegevensuitwisseling over BDI die een negatieve impact kunnen hebben op de veiligheid of de openbare orde in een of meerdere lidstaten. De individuele lidstaten behouden evenwel het laatste woord over het al dan niet screenen en/of uiteindelijk blokkeren van een investering op hun grondgebied.

In de toekomst zal de voortzetting van de samenwerking met China noodzakelijk zijn, aangezien het land een markt vertegenwoordigt die simpelweg te groot is om te worden genegeerd, reeds is ingebed in een groot aantal multinationale waardeketens, en ongetwijfeld een onmisbare partner zal worden bij het oplossen van diverse mondiale uitdagingen. Aangezien China niet langer als ontwikkelingsland kan worden beschouwd, is het redelijk dat de EU en andere geavanceerde economieën in haar handels- en investeringsrelaties meer wederkerigheid van China eisen. Tegelijkertijd mag het beleid van China niet alleen in een ongunstig daglicht worden geplaatst. Op voorwaarde dat China’s strategieën aangepast worden om beter aan te sluiten bij het economische en politieke bestel van Europa, kan de EU zeker van China leren, bijvoorbeeld wat betreft de ontwikkeling van een duidelijke langetermijnvisie en de uitbreiding van zijn industriële basis en innovatieve capaciteit.