Coopération nationale: commentaires et recommandations de la BNB

Le Livre IV de la Loi anti-blanchiment contient un Titre 5, inséré par la loi du 20 juillet 2020, consacré à la coopération entre autorités et qui délimite les contours du secret professionnel auquel elles sont tenues, en levant notamment celui-ci lorsqu’il pourrait constituer un obstacle à la coopération. L’article 36/13 de la Loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique précise de même les exceptions à l’obligation de secret professionnel de la BNB qui s’appliquent dans le cadre de sa mission de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le Livre IV, Titre 5 de la Loi anti-blanchiment contient trois chapitres : un premier reprenant des dispositions communes aux deux chapitres suivants (articles 120/2 et 120/3), un deuxième sur la coopération nationale (articles 121 à 121/2) et le dernier concernant à la coopération internationale (voir la page « Coopération internationale »).

1. Dispositions communes à la coopération nationale et internationale

L’article 120/2 de la Loi anti-blanchiment définit un certain nombre de notions utilisées dans le Titre 5. Cette disposition est à lire en parallèle avec l’article 4,17° de la Loi anti-blanchiment, qui définit notamment la notion d’Autorités de contrôle comme étant celles visées à l’article 85 de la Loi anti-blanchiment. Partant de cette définition, l’article 120/2 précise notamment deux catégories d’Autorités de contrôle : les « autorités de contrôle dans le domaine financier » (1°), d’une part, et les « autorités de supervision » (7°), d’autre part. Cette distinction est théorique en Belgique : il s’agit dans les deux cas des mêmes autorités, à savoir la BNB, la FSMA et le SPF Economie, qui seront qualifiées tantôt d’autorités de contrôle dans le domaine financier, tantôt d’autorités de supervision, selon que l’on vise leur compétence de contrôle des dispositions anti-blanchiment ou leur compétence de contrôle des règles de nature financière, dites aussi “prudentielles” pour ce qui concerne les règles dont le contrôle est assuré par la BNB.

L’article 120/3 instaure quant à lui un principe de finalité pour les autorités de contrôle dans le domaine financier s’agissant de l’utilisation que font ces autorités des informations confidentielles dont elles ont connaissance en qualité d’autorité de contrôle en matière de LBC/FT.  Ce même principe est également énoncé à l’article 36/12/4 de la Loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique.

2. Dispositions spécifiques à la coopération nationale

La coopération nationale et l’échange d’informations entre Autorités de contrôle (belges) et entre Autorités de contrôle (belges) et la CTIF trouvent leur fondement juridique à l’article 121 de Loi anti-blanchiment (qui a été inséré dans la Loi dès son origine). Toutes les autorités belges de contrôle sont désormais soumises à une obligation légale de secret professionnel équivalente à celle qui s’applique à la BNB, de sorte que l’ensemble des barrières légales à l’échange d’informations confidentielles qui sont nécessaires à l’exercice du contrôle sont désormais levées.

Ainsi, en pratique, la BNB coopère notamment avec les autorités belges suivantes :

  1. la CTIF ;
  2. la FSMA ;
  3. le SPF Finances (Trésorerie) ;
  4. le SPF Economie.

La coopération avec la FSMA, le SPF Finances (Trésorerie) et le SPF Economie s’avère particulièrement pertinente pour garantir la cohérence globale des actions de contrôle lorsque plusieurs institutions financières appartenant à un même groupe relèvent des compétences d’autorités de contrôle différentes, ou lorsqu’une même institution financière relève simultanément des compétences de contrôle de deux autorités. Cette coopération inclut l’échange de toutes informations utiles à l’exercice de leurs compétences de contrôle respectives, notamment en ce qui concerne :

  • les modalités de gouvernance et d’organisation des institutions financières concernées et leur évaluation par les autorités ;
  • les politiques, les procédures et le contrôle interne de ces institutions financières et leur évaluation par les autorités ;
  • les informations fournies par les institutions financières, notamment, dans le cadre des reportings ad hoc ou périodiques requis par ces autorités ;
  • l’évaluation par celles-ci des risques de BC/FT associés à ces institutions financières ;
  • les constats des autorités quant au respect des obligations en matière de LBC/FT par ces institutions financières ;
  • les actions de contrôle envisagées ou exécutées par ces autorités, leurs résultats, et les décisions qui peuvent en découler ;
  • etc.

Cette coopération peut également déboucher sur des actions de contrôle coordonnées, voire conjointes. Ainsi, à titre d’exemple, lorsque cela apparaît pertinent, des représentants de la FSMA, du SPF Finances (Trésorerie) ou du SPF Economie peuvent être associés aux inspections sur place en matière de LBC/FT qui sont effectuées par les services de la BNB, ou inversement. Cette coopération ne porte cependant pas préjudice aux compétences légales de contrôle respectivement allouées à chacune de ces autorités à l’égard des institutions financières concernées.

La coopération de la BNB avec la CTIF se distingue de celle avec les trois autres autorités belges précitées dans la mesure où la nature des missions de cette dernière diffère de celle des missions confiées à la BNB. En qualité de « cellule de renseignements financiers », la CTIF n’exerce en effet pas de missions de contrôle des institutions financières assujetties et ne dispose donc pas nécessairement d’informations précises, par exemple, sur la gouvernance, l’organisation, les procédures internes, etc, des institutions financières. En revanche, étant destinataire des déclarations de soupçons que lui adressent les institutions financières, la CTIF peut être alertées par des activités déclaratives atypiques de certaines de ces institutions (par ex. des retards systématiques de déclaration de soupçons ou de réponse aux demandes de renseignements adressés par la CTIF, des déclarations régulièrement lacunaires et incomplètes, des déclarations ne reposant pas sur des soupçons, etc). De telles informations sont, par nature, utiles à l’exercice des compétences de contrôle de la BNB.

Pour veiller à ce que de telles informations soient portées à la connaissance des autorités de contrôle chaque fois que cela est utile, d’une part, l’article 83, § 2, 3°, de la Loi anti-blanchiment lève le secret professionnel auquel la CTIF est légalement tenue afin de l’autoriser à communiquer aux autorités de contrôle toutes les informations utiles pour ces autorités à l’exercice de leurs compétences de contrôle et de sanction. D’autre part, l’article 121, § 2, de la Loi anti-blanchiment crée une obligation de coopération entre la CTIF et les autorités belges de contrôle, notamment la BNB, et dispose qu’elles doivent coopérer et échanger entre elles toutes informations utiles pour l’exercice de leurs compétences prévues par ou en vertu de la loi.

Afin d’organiser concrètement et efficacement cette coopération nationale et ces échanges d’informations et, le cas échéant, de prévoir une périodicité minimale de ces échanges, les autorités concernées peuvent considérer qu’il est opportun d’en préciser les modalités par la conclusion de « Memorandums of Understanding » (MoU). A ce stade, des MoU ont été signé par la BNB avec la FSMA (cf. le protocole général de collaboration du 14 mars 2013) et avec la CTIF (cf. le protocole de coopération et d’échange d’informations du 17 septembre 2019 à la page précédente).

Le 17 juin 2021, a par ailleurs été signé entre les associations professionnelles représentatives du secteur financier, ses autorités de contrôle (dont la BNB), la CTIF et la Trésorerie, un protocole de collaboration visant à créer une plateforme de partenariat public-privé contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (dite « AML-platform »). Cette plateforme vise à accroître l’efficacité de la LBC/FTP par l’échange d’informations et la concertation entre ses participants, sans toutefois se substituer aux structures et canaux de concertation déjà existants, notamment (i) les organes de coordination de la LBC/FT auxquels se réfère la loi anti-blanchiment et qui réunissent exclusivement les autorités publiques, dont la BNB, en vue principalement d’élaborer « l’évaluation nationale des risques » requise par la loi, et (ii) les modes usuels de concertation bilatérale, notamment, la concertation de la BNB avec les associations professionnelles du secteur financier. Parmi les tâches dont elle est chargée, l’AML-Platform pourra notamment proposer des lignes directrices et fournir un retour d'expérience sur l'application des obligations légales de LBC/FTP, en particulier celles relatives à la détection et la déclaration des opérations suspectes.