Repenser l’imposition des recettes des entreprises dans une économie mondialisée

Article publié dans la Revue économique de 2022

Comment réformer le système fiscal international pour faire face à la mondialisation et à la numérisation toujours plus poussées dans l’économie ? Quelles sont les principales caractéristiques de la solution reposant sur deux piliers de l’OCDE, quelles retombées aura-t-elle sur l’économie et qu’y a-t-il à améliorer dans son projet ?

Télécharger l'article Communiqué de presse

Depuis 2019, les articles de la Revue économique sont publiés en français et en néerlandais sous forme de digests, leur version complète n’étant disponible qu’en anglais.

Digest

Le cadre actuel d’imposition des bénéfices des entreprises remonte aux années 1920. Depuis, la vie économique a considérablement changé ; les entreprises opèrent de plus en plus à l’échelle mondiale et la numérisation en cours a révolutionné la vie quotidienne. Les principes actuels de la fiscalité internationale ne sont toutefois pas parvenus à s’adapter largement à ces pratiques commerciales mondiales et numériques, d’où un sentiment largement répandu que le système actuel n’est plus acceptable : les entreprises actives à l’international exploitent de plus en plus les failles du système fiscal existant pour réduire leurs obligations fiscales globales. En outre, la question fondamentale de la répartition entre les juridictions des droits d’imposition des bénéfices des multinationales reste sans réponse.

Conséquence logique, la nécessité d’intensifier la coordination de l’imposition des entreprises est revenue sur le devant de la scène. En 2013, l’OCDE – avec le soutien du G20 – a lancé avec succès son projet Base Erosion and Profit Shifting (érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices – BEPS). En l’espace de deux ans, pas moins de 13 rapports ont été produits, qui ont débouché sur une série de recommandations, de nouvelles règles internationales et de bonnes pratiques. Le projet BEPS se décline en 15 points d’action. Le premier de ceux-ci, Tax challenges arising from digitalisation (les défis fiscaux liés à la numérisation), est actuellement la priorité absolue du Cadre inclusif OCDE/G20, qui a donné lieu à une solution reposant sur deux piliers pour relever les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie. Pour l’heure, 137 juridictions membres du Cadre inclusif ont approuvé ces deux piliers, ce qui peut être considéré comme une étape importante de la refonte de la vision générale quant à la manière dont l’imposition internationale devrait traiter l’évasion fiscale et la fraude fiscale.

Comment les Piliers Un et Deux sont-ils conçus ?

Le Pilier Un ajuste le système international d’imposition des entreprises en accordant aux juridictions de marché des droits d’imposition sur une partie des bénéfices de grandes entreprises multinationales. Une partie de ces bénéfices sera allouée en fonction de l’endroit où les ventes ont effectivement été réalisées, sans que la firme multinationale y soit forcément physiquement présente. Le Pilier Un s’appliquera aux multinationales dont le chiffre d’affaires mondial dépasse 20 milliards d’euros. Sa mise en œuvre implique que les pays devront signer un traité multilatéral leur imposant de supprimer toute taxe unilatérale éventuelle sur les services numériques et autres mesures similaires et s’engager à ne pas en introduire de nouvelle. Selon la dernière communication de l’OCDE (2022), des négociations sont toujours en cours pour mettre en pratique le Pilier Un. Le Cadre inclusif de l’OCDE prévoit ensuite que, d’ici la mi-2023, les règles du Pilier Un soient ratifiées au niveau mondial, c’est-à-dire par un nombre critique de pays, parmi lesquels les plus grandes économies où la plupart des grandes entreprises multinationales ont leur siège. Le Pilier Un entrerait alors en vigueur à partir de 2024.

Ecorev art14 gr1

Le Pilier Deux représente un impôt minimum sur les recettes des entreprises, fixé à 15 %, afin de garantir que les grandes entreprises multinationales paient leur juste part d’impôts, où qu’elles soient établies. Si les recettes des entreprises sont imposées à un taux inférieur au taux d’imposition effectif minimum de 15 %, la multinationale doit payer un impôt supplémentaire afin d’atteindre le taux effectif de 15 %. Le Pilier Deux inclut deux importantes règles fiscales interdépendantes : la règle d’inclusion du revenu (Inclusion Income Rule – IIR), d’une part, et la règle relative aux paiements insuffisamment imposés (Undertaxed Payments rule – UTPR), d’autre part. Le Pilier Deux s’appliquera aux multinationales dont le chiffre d’affaires mondial atteint au moins 750 millions d’euros, ce qui implique que le champ d’application des entreprises actives à l’international soumises au Pilier Deux est beaucoup plus vaste que celui du Pilier Un.

Une autre différence vis-à-vis du Pilier Un est le fait que l’introduction du Pilier Deux est considérée comme une « approche commune », ce qui signifie que les pays ne sont pas dans l’obligation de le mettre en œuvre. Toutefois, en adhérant à l’accord du Cadre inclusif sur une solution reposant sur deux piliers, les pays acceptent son adoption par d’autres. Dans sa dernière communication, l’OCDE (2022) indique que les travaux techniques dans le cadre du Pilier Deux sont quasi terminés. Elle souligne que la mise en œuvre est désormais entre les mains des membres du Cadre inclusif et que des progrès suffisants ont déjà été engrangés. Il semble que de nombreux pays prévoient une entrée en vigueur en 2024.

Quels en sont les effets sur les recettes fiscales ?

Les Piliers Un et Deux auront des impacts très différents sur les recettes fiscales. Le Pilier Un implique une profonde modification de la répartition d’au moins une partie des droits d’imposition entre les pays. Il n’en résulterait toutefois qu’une hausse modérée, voire négligeable, des recettes fiscales mondiales. Au contraire, l’opérationnalisation du Pilier Deux pourrait éventuellement conduire à une augmentation significative des recettes de l’impôt des sociétés au niveau mondial, compte tenu de l’introduction d’un taux d’imposition effectif minimum.

S’agissant des conséquences du Pilier Un sur les recettes à l’échelle mondiale, nous nous sommes appuyés sur de récentes estimations du FMI (2022). D’après cette analyse, la réaffectation d’une partie des bénéfices excédentaires à des économies de marché se monterait à quelque 150 milliards de dollars des États-Unis, soit une faible fraction du total des bénéfices réalisés par les multinationales. Le FMI estime en outre qu’environ 140 multinationales seraient concernées par le Pilier Un, ce qui correspond aux prévisions de l’OCDE (2021b), selon lesquelles il couvrirait une centaine de multinationales parmi les plus grandes et les plus rentables.

L’analyse des effets du Pilier Deux sur les recettes porte sur les conséquences tant statiques que dynamiques – en ce compris l’incidence comportementale. Il est à noter que les estimations diffèrent largement d’une étude à l’autre. Trois éléments principaux peuvent expliquer ces divergences importantes : (a) des différences dans les données utilisées, aux niveaux tant de la couverture que de la période examinée ; (b) des différences dans les hypothèses supplémentaires requises pour procéder à une estimation statique ; et (c) des différences dans l’appréciation de la réaction comportementale des entreprises et des administrations publiques.

D'après une estimation de l’OCDE (2020), l’introduction d’un taux d’imposition effectif minimum de 15 % entraînerait une élévation des recettes fiscales mondiales de l’impôt des sociétés de l’ordre 1,7 à 2,9 % – sans tenir compte d’une éventuelle réaction comportementale. Si on prend en considération le comportement dynamique des entreprises et des administrations publiques, l’augmentation pourrait atteindre près de 4 % des recettes fiscales actuelles de l’impôt des sociétés à l’échelle mondiale. Selon le FMI (2022), le Pilier Deux ferait grimper les recettes fiscales annuelles mondiales de l’impôt des sociétés de quelque 4,8 %. Une réduction de la concurrence fiscale, et par conséquent la prise en compte du comportement dynamique, gonflerait les recettes fiscales actuelles de l’impôt des sociétés au niveau mondial de 8,1 %.

Qu’en est-il des autres conséquences économiques ?

L’adoption du Pilier Deux accroît le taux d’imposition effectif des investissements des multinationales concernées. Dans la mesure où les pays réagiront en augmentant leur taux global d'imposition des sociétés, d'autres entreprises seront également touchées. Une hausse du taux d’imposition effectif alourdit le coût d’utilisation du capital, c’est-à-dire le taux de rendement minimum avant impôts sur un investissement qu’une entreprise doit dégager pour atteindre le seuil de rentabilité après impôts. L’OCDE (2020) a démontré que l’adoption de la solution à deux piliers à l’échelle mondiale fera progresser le taux effectif marginal de l’impôt des sociétés de 1,4 point de pourcentage en moyenne. Cependant, afin d’en évaluer l’incidence exacte sur les choix d’investissement des entreprises, il convient de distinguer (a) l’effet en matière de relocalisation des investissements entre les entités du groupe multinational et (b) la modification des investissements dans leur ensemble au niveau du groupe multinational. Comme l’indique l’OCDE (2020), il est possible que les investissements au niveau du groupe multinational soient moins affectés, ceux-ci étant simplement transférés d’un site à un autre. Cette éventualité est aussi épinglée par Devereux et al. (2020), qui admettent qu’un relèvement des taux d’imposition pourrait améliorer l’efficacité économique à l’échelle mondiale, puisque la dispersion des taux d’imposition effectifs entre pays se réduirait, ce qui atténuerait les distorsions des décisions de localisation et des comportements d’investissement induites par la fiscalité.

En dépit d’une grande incertitude, il est évident que le Pilier Deux tirera les recettes de l’impôt des sociétés vers le haut. En outre, l'impact négatif sur l'activité économique de l'introduction de telles augmentations implicites de la fiscalité est limité, c'est-à-dire inférieur à 0,1 % du PIB, selon l'OCDE (2020). Compte tenu de la situation budgétaire actuelle de bon nombre d’économies européennes – marquée par d’importants programmes de soutien budgétaire destinés à faire face à la crise énergétique et inflationniste en cours –, une augmentation des recettes fiscales sans impact économique significatif serait particulièrement bienvenue dans un contexte de restauration et de maintien de la soutenabilité des finances publiques. De plus, dans la mesure où ces recettes supplémentaires peuvent être considérées comme permanentes, elles pourraient être utilisées à l’avenir pour reconsidérer la combinaison optimale des types de taxation entre les différents facteurs de production, c’est-à-dire pour réduire la fiscalité du travail. L’utilisation des recettes pour soutenir l’investissement public ou pour diminuer l’endettement public total constitue une autre possibilité. Dans l’ensemble, les recettes supplémentaires ainsi générées devraient avoir une incidence globalement positive sur l’économie.

Qui plus est, la solution reposant sur deux piliers pourrait en partie rétablir l’égalité de traitement entre les multinationales et les plus petites entreprises. Dans la mesure où les grandes multinationales bénéficient généralement d’un taux d’imposition effectif plus faible grâce à une plus grande diversité d’options de planification fiscale, cela entraîne une distorsion de concurrence pour les plus petites entreprises et une réduction de l’intensité de la concurrence entre entreprises. Enfin, cela pourrait se traduire par la création de très grandes multinationales disposant d’un pouvoir de marché très élevé (monopolistique ?). Cette situation pourrait conduire à un recul du bien-être des consommateurs, à moins d’innovation, à un accroissement des options de transfert des bénéfices, etc. Des effets économiques indirects positifs supplémentaires pourraient donc être attendus dès l’entrée en vigueur du Pilier Deux, la distorsion de concurrence en termes de charge fiscale effective des petites et moyennes entreprises s’en trouverait réduite.

Quelques autres réflexions sur la solution reposant sur deux piliers …

Au travers de leur régime national d’imposition des revenus des sociétés, les pays offrent un large éventail d’incitants et d’allégements fiscaux. Dans l’ensemble, ces incitants tendront à réduire le taux d’imposition effectif d’une entreprise. Une critique générale de la conception du Pilier Deux concerne la manière dont il traite ces dispositions fiscales. De manière générale, les règles du Pilier Deux n'établissent pas de distinction entre les incitants fiscaux qui encouragent des activités socialement souhaitables, telles que des investissements en R&D, et ceux destinés à constituer un instrument de concurrence fiscale.

L’examen des incitants fiscaux en Belgique permet de constater que l’efficacité limitée des dispositions fiscales portant sur les multinationales concernées pourrait produire certains effets défavorables. Une critique souvent formulée concerne le fait que l’instauration du Pilier Deux réduirait sensiblement l’efficacité des incitants fiscaux belges en matière de R&D. Toutefois, cette affirmation mérite d'être nuancée.

Tout d'abord, l’objectif principal des incitants fiscaux en matière de R&D est d’encourager l'investissement privé en R&D. Ils ne devraient pas être utilisés au premier chef comme un simple instrument de concurrence fiscale. S’agissant des inputs liés aux avantages fiscaux à la R&D, des recherches menées par Dumont (2019) fournissent pour la Belgique des éléments solides indiquant que les différents dispositifs d’exonération partielle du paiement du précompte professionnel sur les salaires du personnel travaillant dans la R&D sont efficaces pour encourager des activités de R&D supplémentaires. Lorsque des entreprises utilisent ces régimes d’exonération partielle, leur taux d’imposition effectif moyen n’est pas influencé dans la mesure où les subventions implicites sur les salaires du personnel R&D sont également imposées au taux des sociétés. Par conséquent, même avec une mise en application des règles du Pilier Deux, cet incitant fiscal en matière de R&D demeure très efficace.

En revanche, les crédits d’impôt en matière de R&D diminuent le taux d’imposition effectif d’une entreprise. Lorsqu'ils sont octroyés à des multinationales tenues de suivre les règles du Pilier Deux, cela les rend moins efficaces si leur utilisation conduit à un taux de taxation effectif inférieur au taux minimum. Toutefois, comme l’a constaté Salehy (2022), il existe des règles particulières qui s'appliquent à des crédits d’impôt remboursables qualifiés. Il semble que les crédits d’impôt en matière de R&D pourraient être considérés comme un crédit d’impôt remboursable qualifié. Pour le calcul du taux de taxation effectif, les règles du Pilier Deux considèrent un crédit d’impôt remboursable qualifié comme faisant partie de revenu qualifié, et non comme une réduction ou un remboursement d’impôt. Il s’agit d’un traitement favorable dans la mesure où cela conduira à une diminution bien plus modeste du taux de taxation effectif que si le crédit était traité comme une simple réduction d’impôt. Ainsi, même pour des multinationales concernées, les crédits d’impôt en matière de R&D pourraient s’avérer un outil efficace pour encourager les investissements privés en R&D.

Par ailleurs, une politique fiscale visant la production d’innovation au moyen d’une patent box IP (intellectual property) box (déduction pour revenus d’innovation) abaissera de fait significativement le taux de taxation effectif d’une société. En conséquence, l’entrée en vigueur du Pilier Deux réduira sensiblement l’attractivité de ce régime de taxation préférentiel pour les multinationales concernées.

Cela étant, plusieurs éléments suggèrent que les dispositifs « IP box » ne stimulent pas nécessairement les investissements en R&D, l’un des arguments en ce sens étant qu’ils ne réduisent pas le risque d’innovation ex ante puisqu’ils ne récompensent que les projets couronnés de succès.

On pourrait donc soutenir que les « IP box » fonctionnent surtout comme un instrument de concurrence fiscale. Or, le Pilier Deux est précisément conçu pour contrer la concurrence fiscale, limiter le nivellement par le bas de l’impôt des sociétés et faire en sorte que les entreprises multinationales paient leur juste part d’impôts. Un traitement fiscal préférentiel sera moins efficace pour attirer les multinationales et les investissements correspondants. Pour contourner cela, les pays pourraient réagir en misant davantage sur d’autres facteurs tels que la qualité des infrastructures publiques et une main-d’œuvre hautement qualifiée. Il faut toutefois aussi avoir conscience du fait que la concurrence entre sites potentiels est susceptible de se déplacer vers d’autres domaines fiscaux comme la taxation de la main-d’œuvre hautement qualifiée.

Pour terminer, nous aimerions mettre en évidence quelques-unes des particularités et conséquences majeures du projet des Piliers Un et Deux. Comme l’explique Valenduc (2021), le Pilier Un comporte certaines caractéristiques attrayantes en ce qu’il constitue un premier pas vers la taxation unitaire, dont le principe consiste à déterminer le montant des droits d’imposition au niveau du groupe multinational, autrement dit sur une base consolidée. Qui plus est, le principe de destination est utilisé pour répartir les droits d’imposition qui en résultent entre pays. Les ventes aux consommateurs finaux étant une base d’imposition beaucoup plus immobile que la production, la marge qui subsiste pour la concurrence fiscale entre pays est plus réduite. Il va sans dire que cela implique également – comme le soutient notamment Bauer (2020) – que les pouvoirs de taxation de certaines économies ouvertes de petite taille pourraient passer aux plus grands pays du monde. Précisons cependant que tel n’est pas nécessairement le cas pour toutes les petites économies ; seuls les pôles d’investissement à faible fiscalité sont concernés.

Par ailleurs, dans la mesure où le recours à des régimes fiscaux préférentiels deviendra moins efficace pour orienter les choix posés par les entreprises multinationales d’envergure en matière d’investissement et de production, les grands pays pourraient une fois de plus en bénéficier davantage que les autres économies plus petites et ouvertes. Il n’est pas évident d’évaluer cette affirmation ex ante tant les réactions comportementales sont difficiles à prévoir. On peut toutefois arguer sans grand risque de se tromper que pour des économies ouvertes avancées de petite taille comme la Belgique, la concurrence fiscale n’est et ne doit pas être le seul instrument pour attirer l’activité économique d’entreprises opérant au niveau mondial. D’autres déterminants propres à la localisation, tels que notre position géographique en Europe, le soutien à la R&D – qui, comme on l’a dit plus haut, restera efficace – et une main-d’œuvre hautement qualifiée, jouent également un rôle important.

Enfin, si on considère le champ d’application des Piliers Un et Deux, l’existence d’un seuil différent pour l’un et l’autre pour les entreprises qui y sont soumises est difficile à comprendre. Le Pillier Un présente une portée excessivement limitée, ce qui est regrettable. Il serait à tout le moins souhaitable de ramener le seuil qui s’y applique aux mêmes paramètres que ceux du Pilier Deux. Élargir le groupe des entreprises tenues de se conformer au Pilier Deux pourrait par ailleurs s’envisager. Toutes les entreprises à but lucratif devraient payer leur juste part d’impôts et la fixation d’un taux d’imposition effectif global minimum de 15 % pourrait réduire sensiblement la concurrence fiscale entre pays et contribuer à un partage plus efficace de la charge fiscale entre les facteurs de production.

Conclusion

De manière générale, la solution reposant sur deux piliers constitue un pas dans la bonne direction afin de repenser la fiscalité internationale. En outre, elle permettra d’atteindre les objectifs pour lesquels elle a été conçue, à savoir réduire la concurrence fiscale entre pays, rétablir le lien entre le lieu où les entreprises acquittent des impôts et celui où la valeur est créée, et faire en sorte que les grandes entreprises internationales paient leur juste part d’impôts. Cela pourrait également augmenter de manière significative les recettes globales de l'impôt sur les sociétés.  En cela, l’accord multilatéral négocié à l’OCDE pourrait contribuer significativement à un partage plus efficace de la charge fiscale entre les différents facteurs de production. Voilà qui devrait encourager les responsables politiques à mettre en place la solution reposant sur deux piliers. Qui plus est, les efforts internationaux à venir devraient être axés sur une harmonisation internationale nettement plus poussée de l’impôt des sociétés en préconisant une assiette fiscale consolidée commune. Cela permettrait d’accroître considérablement l’équité fiscale et l’efficacité globale et de réduire sensiblement les coûts de mise en conformité.