Les finances publiques des administrations fédérales et celles des communautés et des régions sont-elles soutenables en Belgique?
Les risques pour la soutenabilité des finances publiques belges sont jugés élevés à moyen et à long termes. Quelles sont les perspectives d’endettement de l’administration fédérale ainsi que des régions et des communautés prises individuellement ? Dans quelle mesure ces entités peuvent-elles résister à des chocs ? Et comment peuvent-elles contribuer à ramener la dette publique belge sur une trajectoire plus saine ?
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Digest
Des finances publiques soutenables sont essentielles au bon fonctionnement d’une économie. En 2013, le FMI a donné une définition pratique de la soutenabilité: « De manière générale, la dette publique peut être considérée comme soutenable lorsque le solde primaire nécessaire pour à tout le moins stabiliser la dette à la fois dans le cadre du scénario de base et dans celui d’un choc réaliste est économiquement et politiquement réalisable, de sorte que le niveau de la dette est compatible avec un risque de refinancement raisonnablement faible et avec le maintien de la croissance potentielle à un niveau satisfaisant. […] Plus le niveau de la dette publique est élevé, plus la politique budgétaire et la dette publique sont susceptibles d’être insoutenables. […] »[1].
Selon l’analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) de la Commission européenne (CE), d’importants risques à moyen et à long termes pèsent sur les finances publiques belges. Le ratio d’endettement des administrations publiques est plus élevé (109 % du PIB en 2021) comparativement à celui d’autres pays de la zone euro et – ce qui est crucial du point de vue de la soutenabilité – il devrait continuer d’augmenter. La CE conclut que des efforts d’assainissement structurel majeurs sont nécessaires pour stabiliser la dette et faire face aux pressions induites par le vieillissement de la population.
Compte tenu de ces lourds risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques belges dans leur ensemble, cet article se concentre sur leur soutenabilité dans les différentes entités. Plus précisément, les auteurs analysent les risques planant sur la soutenabilité des finances des administrations fédérales (y compris la sécurité sociale), de la Communauté flamande, de la Communauté française, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale (consolidée avec la Commission communautaire commune). Les autres entités n’ont pas été prises en considération.
Entre 2007, à la veille de la crise financière, et 2021, le taux d’endettement des différents sous-secteurs a sensiblement augmenté, de 7 % à 17 % du PIB pour les communautés et régions considérées conjointement et de 75 % à 88 % du PIB pour le niveau fédéral. Bien que le fédéral s’arroge toujours la part du lion de la dette publique, la hausse du taux d’endettement au niveau régional suscite également des inquiétudes, notamment parce que, s’agissant de leurs recettes, l’autonomie des communautés et des régions est limitée. Les communautés n’ont même pas de compétences fiscales propres : leurs recettes consistent essentiellement en transferts qu’elles reçoivent des autres pouvoirs. Le pouvoir fédéral, en revanche, jouit d’une autonomie totale en ce qui concerne ses recettes et dispose donc de leviers importants pour garder le contrôle sur la soutenabilité de sa dette.
[1] Traduction libre.
Toutefois, le plus inquiétant est que, à politique inchangée, on attend un déficit structurel dans la quasi-totalité des entités, et donc une dynamique de la dette durablement orientée à la hausse durant les prochaines années, et ce même après que les mesures temporaires prises dans le cadre de la pandémie et de la crise énergétique auront été supprimées.
Le solde budgétaire et la dette sont exprimés en termes de recettes disponibles et non par rapport au PIB.
Pour comparer des positions budgétaires entre pays, les variables relatives aux finances publiques sont généralement exprimées en pourcentage des PIB nationaux, lesquels représentent une approximation fiable de l’assiette fiscale potentielle d’un pays. Toutefois, pour permettre une comparaison correcte entre les différentes entités dans le cadre de cet article, rapporter la taille du solde budgétaire et de la dette aux PIB régionaux soulèverait des problèmes : vu que cet indicateur caractérise un territoire, il est tout à fait adapté pour les régions mais pas du tout pour les communautés. En outre, les chiffres du PIB de la Région de Bruxelles-Capitale sont gonflés par les nombreux navetteurs interrégionaux qui ne contribuent pas directement aux finances publiques de la capitale.
Les recettes publiques sont donc le dénominateur choisi dans tout l’article. Celles-ci reflètent les ressources disponibles des diverses entités. Plus précisément, les recettes publiques ont été corrigées des transferts versés aux autres administrations publiques, pour former ce que nous nommons les recettes disponibles. De cette façon, seules les recettes dont une administration publique dispose réellement pour mener sa politique sont prises en compte.
Au niveau national, les recettes publiques représentent environ la moitié du PIB. Le ratio dette/recettes de la Belgique est donc deux fois plus élevé que le ratio dette/PIB, dépassant ainsi en 2021 le seuil de 200 %. Le ratio dette-recettes disponibles le plus élevé était celui du gouvernement fédéral (332 %), suivi de ceux de la Région wallonne (257 %) et de la Région de Bruxelles-Capitale (163 %). Les dettes de la Communauté française (77 %) et de la Communauté flamande (58 %) sont demeurées inférieures à 100 % de leurs recettes disponibles respectives.
Comment expliquer la persistance de déficits budgétaires élevés?
Les perspectives à moyen terme du Bureau fédéral du Plan concernant les soldes primaires (c’est‑à‑dire les soldes budgétaires hors paiements d’intérêts) montrent que, au niveau fédéral, le déficit budgétaire primaire demeurerait élevé, voire s’alourdirait, principalement en raison de la hausse persistante des dépenses courantes, essentiellement due aux coûts induits par le vieillement de la population. Au niveau régional, les soldes primaires devraient rester négatifs jusqu’en 2027 dans toutes les entités, sauf en Flandre. De manière générale, cela tient à une croissance limitée des transferts reçus du niveau fédéral, lesquels ne sont pas suffisamment compensés par la modération des dépenses primaires. Cette croissance inférieure à la tendance du PIB des transferts fédéraux aux entités fédérées est inscrite dans la sixième réforme de l’État, afin de permettre aux régions et aux communautés de contribuer aux efforts destinés à assainir les finances de la Belgique et à relever les défis posés par le vieillissement de la population. Parallèlement aux déficits primaires, les paiements d’intérêt devraient augmenter dans toutes les entités à la suite de la récente hausse des taux d’intérêt sur les obligations d’État.
Quelle est la soutenabilité des finances publiques à moyen terme?
Afin d’évaluer et de comparer les risques à moyen terme pesant sur la soutenabilité de la dette dans les différentes administrations publiques, nous élaborons pour chacune d’elles une trajectoire d’endettement plausible pour les dix prochaines années. Nous nous appuyons pour ce faire sur les projections du Bureau fédéral du plan et nous les prolongeons au-delà de 2027[2].
Dans le scénario de référence, les déficits attendus à politique inchangée conduiraient à une nouvelle augmentation du ratio d’endettement (en pourcentage des recettes disponibles). au cours de la prochaine décennie, sauf pour la Communauté flamande où l’endettement atteindrait un sommet en 2027, avant de se tasser très progressivement (cf. graphique 3). Parmi l’ensemble des entités, la dynamique haussière de la dette serait la plus forte au niveau fédéral et dans la région de Bruxelles-Capitale.
La dynamique de la dette dépend aussi du différentiel entre taux d’intérêt et taux de croissance, également appelé « effet boule de neige ». Si celui-ci correspond généralement à la différence entre le taux d’intérêt implicite de la dette publique et la croissance nominale du PIB, multipliée par le ratio d’endettement, dans cet article, étant donné qu’un autre dénominateur est utilisé, il est calculé comme la différence entre le taux d’intérêt implicite et la croissance des recettes disponibles. En principe, un différentiel entre taux d’intérêt et taux croissance durablement négatif réduit les ratios d’endettement, même en l’absence d’excédents primaires. Plus le ratio d’endettement est élevé, plus l’effet boule de neige (négatif ou positif) sera prononcé. En l’espèce, l’effet boule de neige induirait au cours des prochaines années un allégement de la dette dans toutes les entités, mais surtout au niveau fédéral.
Qu’en sera-t-il si d’autres chocs se produisent?
En vue d’évaluer les risques pour la soutenabilité de la dette à moyen terme de manière plus approfondie, nous avons analysé la variation de la dette (et de sa dynamique) par rapport au scénario de référence au cours des dix prochaines années dans quatre autres scénarios.
Le premier scénario se fonde sur un repli de la croissance annuelle réelle du PIB en volume en Belgique de 0,25 point de pourcentage à partir de 2023, le choc affectant la croissance économique de façon égale dans toutes les régions. Le solde primaire de l’administration fédérale serait le plus touché, du fait de la forte sensibilité de ses recettes au PIB. En outre, l’effet de dénominateur défavorable résultant de la diminution des recettes disponibles pèserait davantage sur le ratio d’endettement dans les sous-entités plus lourdement endettés (comme l’administration fédérale, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale). Le différentiel entre taux d’intérêt et taux croissance des recettes disponibles se détériorerait légèrement par rapport au scénario de référence, mais pas suffisamment pour s’inscrire de façon permanente en territoire positif.
Le deuxième scénario modélise l’incidence d’un ralentissement de la croissance annuelle réelle du PIB régional de 0,25 point de pourcentage à partir de 2023. Il s’agit en réalité de trois sous‑scénarios, puisque le choc se manifesterait tour à tour dans chaque région, tandis que la croissance resterait intacte dans les autres régions. Le choc régional se répercuterait sur le PIB national proportionnellement à la taille de la région, si bien que tous les chocs n’auraient pas une incidence identique sur l’économie nationale. Les conséquences pour le ratio d’endettement de l’entité concernée seraient plus faibles, du fait de la solidarité prévue dans la loi spéciale de financement. Premièrement, les transferts aux entités fédérées découlant de cette loi sont liés au PIB national – et non régional. Deuxièmement, le mécanisme de solidarité explicite indemnise les régions dont les recettes par habitant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont inférieures à la moyenne. Parmi les entités, c’est la Flandre qui bénéficierait le moins de ces deux mécanismes, compte tenu de sa part plus importante dans le PIB national et du revenu relativement plus élevé de ses ménages.
[2] Cf. l’article pour de plus amples détails.
Dans le troisième scénario, le taux d’intérêt nominal du marché progresse de 250 points de base à partir de 2023 et jusqu’à la fin de l’horizon de projection (portant le taux d’intérêt des OLO à dix ans à 5 % en 2031), et ce dans toutes les entités. Il convient de préciser que l’inflation n’est pas modifiée par rapport au scénario de référence (ce qui contraste avec le contexte économique actuel). Les administrations publiques lourdement endettées (gouvernement fédéral, Région wallonne et Région de Bruxelles-Capitale) seraient les plus touchées. Le taux d’intérêt implicite sur l’encours de la dette des régions et des communautés dépasserait le taux de croissance de leurs recettes disponibles à partir de 2024, créant un effet boule de neige inquiétant sur la dynamique de la dette.
Le dernier scénario étudie l’incidence d’une hausse graduelle des dépenses publiques d’investissement en Belgique, qui passeraient de 3 % du PIB en 2024 (comme prévu dans le scénario de référence) à 4 % en 2030, ce qui correspond à l’objectif que s’est fixé le gouvernement fédéral. Les investissements supplémentaires sont répartis entre les entités de telle sorte que l’effort budgétaire de chacune soit identique (proportionnellement à ses recettes disponibles). En outre, la simulation repose sur un multiplicateur d’investissement de 1. Initialement, l’incidence favorable du renforcement de la croissance du PIB sur la dynamique de la dette compenserait plus ou moins l’effet négatif de la dégradation des déficits primaires (dépenses supplémentaires), en particulier pour les entités dont les recettes sont plus sensibles au PIB (comme l’administration fédérale) et le ratio d’endettement plus prononcé. Cependant, une fois que les investissements stagnent à un niveau plus élevé (c’est-à-dire après 2030), seul l’effet d’accroissement de la dette induit par l’augmentation des excédents primaires subsiste, si bien que, comparativement au scénario de référence, la dynamique de la dette devient moins favorable dans l’ensemble des entités. Il en ressort que les investissements publics financés par endettement doivent être très productifs, avec des multiplicateurs budgétaires largement supérieurs à un, afin de ne pas accentuer les risques pesant sur la soutenabilité de la dette.
Quels risques d’autres indicateurs pertinents de soutenabilité suggèrent-ils?
À court terme, les risques de soutenabilité pour la dette dépendent essentiellement de l'ampleur des besoins de financement bruts annuels qui doivent être absorbés par les marchés financiers. En cas de tensions financières, les problèmes de liquidité peuvent se transformer en risques de solvabilité. Au cours de la dernière décennie, toutes les entités ont consenti des efforts en vue d’allonger la maturité moyenne de la dette, réduisant ainsi les risques de refinancement annuel. Néanmoins, il existe des différences significatives de besoins de financement bruts entre les entités. Le niveau fédéral est le plus exposé, avec des besoins de financement bruts avoisinant 50 % des recettes disponibles au cours des prochaines années, suivi de la Région wallonne avec environ 30 %. Dans le même temps, compte tenu de sa taille, le marché des obligations fédérales est beaucoup plus liquide que celui de la dette régionale. C’est une des raisons pour lesquelles les marchés financiers exigent un taux d'intérêt plus élevé sur la dette régionale que sur la dette fédérale.
À long terme, l'un des plus grands défis réside dans l’accroissement des coûts du vieillissement. En Belgique, ceux-ci incombent principalement au niveau fédéral qui verra les prestations sociales qu'il verse augmenter d'environ 3,5 points de pourcentage du PIB entre 2022 et 2050, selon le Comité d'étude sur le vieillissement. Cette dégradation progressive des soldes primaires à politique inchangée fait peser un risque non négligeable sur la soutenabilité de la dette.
Comment une norme d’endettement réalisable – qui amène la dette belge sur une trajectoire plus sûre – pourrait-elle être répartie entre les entités fédérées?
Étant donné les risques sérieux pour la soutenabilité de ses finances publiques, il est souhaitable que la Belgique décide sans tarder de mesures d'assainissement structurelles afin de freiner la dynamique ascendante de sa dette. Un scénario qui verrait le ratio d'endettement belge ramené de 109 % du PIB en 2021 à 100 % du PIB en 20 ans peut être considéré comme un scénario minimal pour contenir les risques de soutenabilité pour la dette. Le retour au plafond d'endettement de 60 % du PIB envisagé dans le cadre budgétaire européen actuel nécessiterait un effort budgétaire plus exigeant.
En vue d’analyser les implications d'une telle norme d'endettement nationale pour les différentes composantes des administrations publiques belges, nous avons choisi de répartir cette norme entre les entités en fonction de leur part de recettes propres dans les recettes nationales totales. Les recettes « propres » excluent les transferts reçus d'autres entités, sur lesquels une entité n'a institutionnellement aucun pouvoir, comme les transferts de la loi spéciale de financement[3]. La clé de répartition que nous proposons peut se justifier par le principe de base selon lequel les gouvernements ne devraient être autorisés à s'endetter que dans la mesure où ils disposent de recettes propres (c'est-à-dire directement gérables). Par conséquent, les entités qui dépendent exclusivement de recettes provenant de transferts ne devraient – sur une longue période – pas dépenser plus que ce qu'elles reçoivent sous la forme de transferts. Les entités dont les recettes propres sont relativement importantes par rapport à d’autres se verront attribuer un objectif d'endettement plus élevé, dans la mesure où elles disposent d'une plus grande autonomie pour accroître les recettes si cela s’avère nécessaire en vue de réduire ou de stabiliser la dette.
Sur la base de cette clé de répartition, le gouvernement fédéral aurait une limite d’endettement de 79,1 % du PIB, la Communauté flamande de 8,1 %, la Région wallonne de 3,4 %, la Région de Bruxelles‑Capitale de 1,4 % et la Communauté français de 0,3 % - puisqu’elle dispose de très peu de recettes propres. Dans le graphique 4 (figure de gauche), ces objectifs d’endettement sont exprimés en pourcentage des recettes disponibles. Seule la Communauté flamande rencontrerait cette exigence minimale selon les projections budgétaires à moyen terme à politique inchangée.
[3] Plus précisément, les recettes propres sont définies comme étant les recettes publiques totales moins les transferts reçus des autres administrations publiques, les cotisations sociales imputées et la production pour usage final propre. Il convient de noter qu'elles diffèrent du concept des recettes disponibles utilisé précédemment en ce qu’elles définissent de manière plus étroite la capacité financière d'une entité. Le concept de recettes disponibles représente la capacité économique d'une entité de générer des recettes dans la mesure où il couvre presque toutes les sources de recettes. Les recettes propres ne comprennent que celles qu’une entité contrôle - selon les accords institutionnels en vigueur en Belgique. Certes, il faut noter que les recettes propres ne sont qu'un (bon) indicateur de l'autonomie des institutions en matière de recettes ; chaque région peut utiliser cette autonomie différemment.
Quels efforts budgétaires les autorités devraient-elles consentir pour ce faire?
Pour atteindre cet objectif minimal, il faudrait que toutes les entités, à l'exception de la Communauté flamande, prennent de substantielles mesures d'assainissement supplémentaires. Afin de respecter sa norme d'endettement d’ici 2041, le gouvernement fédéral devrait réduire son déficit prévu en 2031 (point gris, figure de droite du graphique 4) de quelques 26 milliards d'euros, la Région wallonne d’environ 2 milliards d'euros, la Communauté française et la Région de Bruxelles-Capitale de plus d'un milliard d'euros chacune. Ce sérieux effort d’assainissement permettrait de ramener le déficit de l’ensemble des pouvoirs publics belges juste en dessous de 6 % des recettes disponibles ou de 3 % du PIB. L'effort à fournir serait encore plus important si la croissance économique et les taux d'intérêt devaient évoluer moins favorablement que ce que prévoit le scénario de référence. Pour constituer des marges susceptibles d'aider à absorber pareils chocs ou hausses de taux d'intérêt, un déficit beaucoup plus faible que la valeur de référence de 3 % du PIB sera indispensable à moyen terme.
Enfin, il faut noter que les risques qui pèsent sur les perspectives budgétaires de juin sont clairement revus à la baisse, de sorte que les trajectoires de la dette seront probablement plus élevées que celles présentées dans cet article. Cela ne changerait pas l'orientation des risques de soutenabilité susmentionnés ; cela ne ferait que rendre plus urgente la nécessité d'une action et d'une coordination politiques.