Faut-il craindre la montée en puissance de la Chine numérique ?
« La Chine nourrit de grandes ambitions, bien décidée à rivaliser avec les États-Unis et l’UE et à se positionner en tant que leader technologique mondial. Alors que le pays est déjà à la pointe dans certains secteurs numériques (comme les FinTech), dans d’autres domaines (comme celui des semi-conducteurs), il reste à la traîne. En se dotant de politiques industrielles globales, la Chine espère concrétiser ses ambitions. Parallèlement, les États-Unis et l’Europe recherchent la meilleure attitude à adopter face à cette Chine numérique qui s’affirme de plus en plus. »
Depuis 2019, les articles de la Revue économique sont publiés en français et en néerlandais sous forme de digests, leur version complète n’étant disponible qu’en anglais.
Digest
L’économie numérique chinoise dans une perspective comparative
Depuis qu’elle a rejoint l’Organisation mondiale du commerce en 2001, la Chine s’est rapidement transformée pour devenir le principal producteur et exportateur mondial d’une large gamme de produits des technologies de l’information. Plusieurs entreprises géantes chinoises de renommée internationale, tels qu’Alibaba, Tencent et Huawei ont également contribué à asseoir fermement le statut du pays au rang des plus importants innovateurs numériques. La Chine nourrit de grandes ambitions d’hégémonie technologique, bien décidée à rivaliser avec les États-Unis et l’UE et, in fine, à les supplanter. Un point de départ utile consiste à mettre en perspective la taille de l’économie numérique chinoise et de la comparer avec celle des économies avancées.
Parvenir à une définition et à une mesure précises de l’économie numérique est un exercice compliqué par l’évolution rapide de ses frontières. Nous adoptons la définition étroite de l’OCDE, qui se reporte exclusivement à la taille du secteur des technologies de l’information. Celui-ci comprend les branches suivantes : (i) produits informatiques, électroniques et optiques ; (ii) édition, production audiovisuelle, diffusion ; (ii) services de télécommunication ; et (iv) programmation, conseils et services d’information. En raison de la limitation des données, certaines activités numériques plus récentes, comme le commerce électronique, les médias sociaux et l’informatique en nuage (cloud computing), ne sont pas prises en considération. Compte tenu de ces réserves, nous estimons la taille de l’économie numérique chinoise à 5,5 % du PIB en 2018. Cela fait du pays un élève globalement moyen, pointant derrière les chefs de file mondiaux que sont la Corée du Sud (12,8 %), les États-Unis (8,3 %) et la Suède (8,0 %), mais devançant des acteurs plus modestes dans la zone euro comme l’Italie (4,2 %) et la Belgique (4,7 %). Ce résultat est néanmoins impressionnant quand on sait que la Chine reste une économie émergente qui présente d’importantes disparités régionales.
Parallèlement, la Chine a aussi émergé sur la scène internationale comme l’un des innovateurs de premier plan pour les technologies de l’information. Cela étant, elle présente notamment cette particularité que les brevets déposés à l’international par des résidents chinois se concentrent aux mains d’une poignée de firmes vedettes telles que Huawei et ZTE. Qui plus est, à regarder de plus près l’activité de brevetage en Chine tous secteurs confondus, il apparaît qu’en dépit de la croissance exponentielle du nombre de demandes de dépôt de brevet, leur qualité et leur pertinence internationale n’ont pas progressé aussi rapidement. En effet, le système de brevetage chinois continue de favoriser une innovation incrémentielle, ce qui a bien servi les intérêts du pays dans les premiers stades de son développement technologique.
L’activité de crédit des FinTech/BigTech en Chine et la monnaie numérique de banque centrale (e-CNY)
L’un des domaines dans lesquels la Chine est largement reconnue comme un précurseur concerne les plateformes de paiement numériques. L’absence des services financières considérées comme norme dans l’Ouest au tournant du siècle a incité des entreprises émergentes en ligne, comme Alibaba et Tencent, à mettre au point des systèmes de paiement alternatifs. L’adoption des portefeuilles numériques a été grandement facilitée par la démocratisation du smartphone et par la pénétration de l’internet mobile dans le pays. Les portefeuilles numériques ont aussi tiré profit d’une relation symbiotique avec les activités au cœur du métier de ces entreprises opérant en ligne que sont le commerce électronique et les médias sociaux, alors en plein essor. Contrairement à la situation observée dans la plupart des autres pays (avancés), les portefeuilles électroniques constituent en Chine le moyen de paiement le plus populaire pour les achats en ligne (graphique 1, volet de gauche).
Dans le même ordre d’idées, la Chine est également une pionnière dans le domaine de l’octroi de crédits opéré par des plateformes en ligne plutôt que par des banques traditionnelles ou par des établissements de crédit non bancaires. La Banque des règlements internationaux (BRI) établit une distinction entre, d’une part, l’activité de crédit des FinTech, fondée sur des plateformes décentralisées qui mettent en relation des emprunteurs et prêteurs individuels, et, d’autre part, celle des BigTech, qui est le fait d’entreprises technologiques pour lesquelles l’octroi de crédits ne constitue qu’une modeste part de leur large gamme d’activités commerciales. Le gouvernement chinois a encouragé le développement de ces deux formes de crédit dans ses premiers stades, en offrant un environnement réglementaire relativement souple. Un durcissement de la réglementation applicable aux plateformes de prêt de pair à pair (P2P) dès 2016 explique le cycle d’expansion et d’effondrement de l’octroi de crédits par les FinTech en Chine (graphique 1, volet central). À l’inverse, l’activité de crédit des BigTech est demeurée florissante, faisant de la Chine le plus grand marché mondial en la matière, devant la Corée du Sud et le Japon (graphique 1, volet de droite).
De plus, la Chine est aujourd’hui l’un des pays les plus avancés dans le déploiement de ses projets de monnaie numérique de banque centrale (central bank digital currency, CBDC) émise pour le grand public : le renminbi numérique ou e-yuan/e-CNY. Depuis 2020, la Banque populaire de Chine a mené des projets pilotes portant sur un e-CNY, dans un nombre croissant de grandes villes. Les objectifs de la Chine en matière d’e-CNY s’avèrent être principalement d’ordre intérieur : il s’agit de promouvoir l’inclusion financière et de fournir une alternative sûre aux services de paiements de détail (numériques) existants, ce qui pourrait être considéré comme une tentative de l’État de reconquérir le contrôle sur le système de paiement national (cf. ci-après). Alors que la Chine explore également le potentiel de l’e-CNY en vue d’améliorer les paiements transfrontaliers, il semble peu probable que l’e-CNY contribuera beaucoup à renforcer le rôle toujours très modeste du renminbi chinois sur le plan international, dans la mesure où ce rôle est freiné par des obstacles structurels tels que les contrôles des capitaux et la convertibilité limitée du renminbi.
La position de la Chine dans la chaîne de valeur des semi-conducteurs
Les « semi-conducteurs » – un terme utilisé pour faire référence aux petites puces composées de circuits électroniques miniatures intégrés sur de fines plaquettes de matériaux semi-conducteurs, généralement du silicium – sont les composants essentiels qui font fonctionner nos smartphones, nos ordinateurs, nos logiciels de télécommunication, nos voitures, nos équipements militaires et bien d’autres produits. La chaîne de valeur internationale des semi-conducteurs est étendue et très complexe, et affiche une forte dispersion géographique. En fonction du type particulier de produit semi-conducteur, le processus de fabrication peut comporter des centaines d’étapes, un écosystème de plusieurs milliers de fournisseurs, et des dizaines de passages de frontières au niveau international. Plusieurs intrants indispensables au niveau des semi-conducteurs sont contrôlés par un nombre limité d’entreprises (ou par une seule entreprise), ce qui crée toute une série de dépendances transfrontalières et de « goulets d’étranglement » dans la chaîne d’approvisionnement, que les pays disposant de parts de marché dominantes peuvent exploiter pour isoler les autres pays.
Le graphique 2 présente une estimation de la ventilation de la valeur ajoutée de l’industrie par étape de production et par pays ou région. Dans l’ensemble, les États-Unis dominent dans les activités les plus intensives en R&D, à savoir la conception des semi-conducteurs – qui représente plus de la moitié des marges brutes créées dans l’ensemble de l’industrie –, ainsi que le logiciel de conception et la propriété intellectuelle. Les entreprises américaines occupent également une position prédominante dans le matériel de fabrication pour les semi-conducteurs, suivies en cela par les entreprises japonaises. La Corée du Sud occupe une position dominante dans la conception de puces mémoire pour le stockage des données. L’Europe ne domine dans aucune des classes d’activité définies au sens large, mais abrite des acteurs essentiels dans la recherche fondamentale (avec des établissements comme l’IMEC situé en Belgique), ainsi que dans certaines niches telles que des équipements spécifiques avancés ou la conception/production de puces pour l’électronique automobile et industrielle. La Chine ne joue actuellement qu’un rôle modeste dans la chaîne de valeur des semi-conducteurs : elle est principalement spécialisée dans l’assemblage, les tests et le conditionnement, qui n’ont généralement qu’une faible valeur ajoutée. Cela n’est pas surprenant dans la mesure où la Chine est un retardataire dans une industrie caractérisée par de nombreuses entreprises déjà fermement établies, des barrières élevées à l’entrée et des effets importants d’apprentissage par la pratique. À l’instar d’autres pays, en particulier en ce qui concerne les puces « frontier » et les intrants avancés en matière de semi-conducteurs (équipement et logiciels), la Chine est toujours largement dépendante de fournisseurs étrangers (souvent américains), ce qui la rend vulnérable à des contrôles à l’exportation et à d’autres sanctions.
Afin de réduire la dépendance de la Chine vis-à-vis des importations de semi-conducteurs et de soutenir le développement de secteurs utilisant de nombreuses puces ainsi que des technologies numériques dans lesquelles le pays vise un leadership mondial (y compris l’intelligence artificielle, les véhicules électriques et des applications militaires), les autorités chinoises ont mis en place au fil des années plusieurs politiques et interventions spécifiques à cette industrie. Le secteur a bénéficié d’un vaste financement public au travers de la création du National Integrated Circuit Industry Fund (Fonds national intégré de l’industrie des circuits), également connu sous le nom de Big Fund en raison de sa taille, ainsi que des fonds supplémentaires qu’il a attirés de la part des gouvernements provinciaux et des firmes (technologiques) privées. De plus, les projets chinois en matière de semi-conducteurs ont été soutenus par des régimes favorables en matière de fiscalité et de propriété intellectuelle, ainsi que par la promotion active d’investissements étrangers directs tant entrants que sortants. Depuis 2018, les acquisitions chinoises à l’étranger dans ce secteur ont toutefois considérablement ralenti, principalement sous l’effet d’un contrôle de plus en plus sévère des investissements étrangers de la part des États-Unis et d’autres pays pour des raisons stratégiques et de sécurité nationale.
Malgré d’impressionnants efforts politiques et une allocation de ressources importante au développement du secteur chinois de semi-conducteurs, les résultats sur le terrain se sont révélés, dans le meilleur des cas, mitigés. Le secteur chinois de la conception de puces s’est rapidement développé et certains progrès ont également été enregistrés en termes de création de capacité de substitution des importations dans le domaine des produits chimiques et des autres matériaux nécessaires à la production des semi-conducteurs. À l’inverse, les perspectives de la Chine de mettre à niveau sa fabrication de plaquettes, sa production d’équipement manufacturier, et ses propres logiciels de conception et propriété intellectuelle sont restées moroses sur le moyen terme.
Réorientation de la politique numérique de la Chine
L’étude de cas des semi-conducteurs illustre l’échelle à laquelle les politiques industrielles sont utilisées en Chine pour orienter le développement d’un secteur conforme aux objectifs établis par les plus hauts responsables du Parti communiste chinois. Cette approche descendante (top-down), centrée sur l’innovation et dirigée par l’État, est mise en place dans tous les secteurs considérés comme « importants d’un point de vue stratégique » dans la transformation de la Chine en un leader technologique mondial. Cette approche de la politique industrielle reflète également une véritable conviction de la part des responsables politiques selon laquelle ils peuvent créer un système supérieur combinant l’efficacité du marché avec la capacité du gouvernement à diriger l’économie selon son rôle d’« État investisseur ». En réalité, les « Industrial Guidance Funds » (IGF) constituent le nouvel instrument le plus important au cœur de la stratégie chinoise. Il s’agit de fonds d’investissement initialement parrainés par une entreprise publique ou une agence gouvernementale centrale ou locale, et gérés par des professionnels travaillant sous des contrats incitatifs clairs. L’objectif est d’orienter les capitaux et les ressources dans des domaines clés d’importance stratégique. Au premier trimestre de 2020, les responsables chinois avaient établi 1.741 de ces IGF.
Jusqu’à la fin de 2020, l’économie numérique chinoise apparaissait comme une anomalie en raison du cadre réglementaire peu contraignant dans lequel elle fonctionnait (plutôt efficacement). Le vent du changement a fini par frapper le secteur, à commencer par la suspension en novembre 2020 des 37 milliards de dollars des États-Unis introduits en bourse par le groupe Ant, suivie de nombreuses autres actions réglementaires affectant des dizaines d’entreprises technologiques (p. ex. Tencent, Didi Chuxing, Meituan) pour diverses infractions présumées d’abus de leur pouvoir de marché. D’autres interventions ont été motivées par des préoccupations de stabilité financière et par la perception que la finance BigTech était devenue trop grande pour faire faillite (« too big to fail »). Enfin, l’adoption de trois lois importantes relatives à l’utilisation des données et aux algorithmes de recommandation au cours des derniers mois marque un tournant vers un modèle de gouvernance numérique plus strict.
Plusieurs préoccupations sous-jacentes à la répression technologique chinoise de 2021 étant largement partagées, entre autres, par le gouvernement des États-Unis et l’UE, il est probable qu’elle s’intègre également dans un agenda gouvernemental de plus grande ampleur. La répression peut être vue comme une preuve que le Parti communiste chinois vise à regagner le contrôle d’un secteur technologique d’une importance stratégique au détriment des grandes entreprises privées. L’un des objectifs est de s’assurer que le comportement des entreprises soit conforme aux priorités établies par le Parti. Un autre objectif du gouvernement est d’orienter l’allocation ordonnée des capitaux et de redéfinir l’industrie conformément à son propre modèle, en privilégiant le développement des technologies « dures » (cloud computing, intelligence artificielle, voitures autonomes, semi-conducteurs) aux technologies « douces » (médias sociaux, divertissement, commerce en ligne). De prime abord, les politiques ont l’air de porter leurs fruits : les nouvelles start-ups sont en plein essor dans les secteurs des technologies dures en Chine. Reste à savoir si certaines d’entre elles pourront reproduire la réussite d’une entreprise telle que Huawei.
Le conflit technologique américano-chinois
Les tensions sur le front technologique entre les États-Unis et la Chine ont considérablement augmenté depuis la présidence de Trump, et il n’y a guère de signes d’apaisement sous l’administration Biden. Sur la base d’un rapport officiel exposant de manière très détaillée les doléances de longue date américaines à l’encontre des pratiques commerciales déloyales de la Chine (notamment les subventions, le transfert de technologie forcé et l’espionnage industriel), les États-Unis ont entamé une véritable guerre des tarifs douaniers contre la Chine. Ce n’est qu’en janvier 2020 que les deux parties ont convenu d’une trêve temporaire. En sus des droits de douane, les États-Unis ont, dès 2019, mis en place un éventail croissant de contrôles à l’exportation qui ont de plus en plus isolé Huawei, ses affiliés et le fabricant de semi-conducteurs chinois SMIC de l’accès aux puces américaines, aux intrants des puces américains et même aux puces non américaines et aux intrants des puces incorporants des technologies américaines. L’administration Biden a mis plusieurs autres entreprises chinoises de technologies numériques sur liste noire (parce qu’elles sont soupçonnées d’entretenir des liens avec l’armée chinoise). L’industrie technologique américaine n’a pas été épargnée par la guerre des tarifs douaniers ni par les contrôles à l’exportation. L’association américaine de l’industrie des semi-conducteurs (US Semiconductor Industry Association, SIA), par exemple, s’est prononcée contre un découplage total des secteurs des semi-conducteurs américain et chinois, appelant plutôt à une collaboration internationale accrue fondée sur de nouvelles règles et normes mondiales. La SIA s’est également ralliée à d’importants projets bipartites visant à soutenir à la fois la fabrication de semi-conducteurs et la R&D dans ce domaine aux États-Unis , de même qu’à y investir, et à renforcer la sécurité d’approvisionnement dans la chaîne des semi-conducteurs.
Politiques numériques de l’UE et étapes vers une coopération transatlantique
Si les responsables politiques européens se sont bien gardés de déclencher un véritable conflit technologique, ils partagent néanmoins largement les inquiétudes américaines concernant la Chine. Ces dernières années, l’UE a ainsi étoffé sa boîte à outils en adoptant un cadre commun pour l’examen des investissements directs étrangers et en proposant des règlements visant à lutter contre les distorsions découlant de subsides étrangers. L’accord global sur les investissements entre l'Union européenne et la Chine (EU-China Comprehensive Agreement on Investment, CAI), dont le principe a été accepté en décembre 2020, visait une plus grande réciprocité d’accès aux marchés, un renforcement des contrôles sur le transfert de technologie forcé et sur la discrimination entre les entreprises d’État chinoises et les entreprises européennes, ainsi qu’une plus grande transparence à propos des subsides publics. Toutefois, à la suite d’une série de sanctions menées en représailles des violations des droits de l’homme par la Chine, le processus de ratification du CAI est actuellement gelé.
Les plans politiques chinois et américains ont également incité l’UE à relever ses propres ambitions en matière de technologies numériques, comme en témoignent la nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe de la Commission européenne, sa boussole numérique (Digital Compass) et la proposition de règlement européen sur les semi-conducteurs (European Chips Act). Il reste cependant à voir si les financements (publics et privés) mobilisés dans le cadre des différentes initiatives seront suffisants pour combler le déficit d’investissements dans la transformation numérique par rapport aux États-Unis et à la Chine, estimé par la Commission elle-même à quelque 125 milliards d’euros par an. Des inquiétudes ont également été exprimées quant aux implications de certaines des initiatives politiques proposées en ce qui concerne la concurrence intra-UE et le risque qu’elles ne soient utilisées à des fins protectionnistes.
Enfin, si les États-Unis et l’UE ont traité leurs préoccupations concernant la Chine (numérique) essentiellement en parallèle, le Conseil du commerce et des technologies (CCT) UE-États-Unis récemment mis en place pourrait peut-être déboucher sur une meilleure compréhension mutuelle et, en définitive, sur une coordination et une collaboration transatlantiques accrues. Il est à espérer que le fait d’adopter une position fondée sur des règles plus exigeante (plutôt que de s’engager dans des réactions négatives ad hoc) aiderait les États-Unis et l’UE à démontrer qu’ils souhaitent avant tout niveler les règles du jeu dans les domaines économiques et technologiques et défendre des principes communs, et non réprimer le développement de la Chine. Un découplage poussé des technologies et des chaînes de valeur entre les États-Unis et la Chine et/ou entre l’UE et la Chine risque de scinder l’économie mondiale en des blocs concurrents distincts, ce qui entraînerait de lourdes pertes de bien-être pour tous.