Exposé des motifs de la Loi anti-blanchiment du 18 septembre 2017 - Articles 132 à 135

Art. 132

Comme il vient d’être indiqué, la Directive (art. 59, paragraphe 1er) impose que des sanctions administratives soient prévues, au minimum, en cas d’infractions graves, répétées et/ou systématiques à certaines exigences qu’elle énumère (vigilance à l’égard de la clientèle, conservation des documents, déclaration des opérations suspectes et contrôles internes). La loi du 11 janvier 1993 a une portée plus large et prévoit, quant à elle, la possibilité pour les autorités compétentes de prononcer une sanction à chaque manquement à certaines exigences légales et au Règlement 1781/2006 sur les virements de fonds (art. 40, alinéa 1er).

Il est proposé, dans l’article 132, § 1er, en projet de ne pas assouplir le régime actuel et de reprendre cette possibilité de sanction dès la première infraction, tout en étendant encore son champ matériel en visant, non seulement tous les manquements aux obligations qui pèsent sur les entités assujetties en vertu du Livre II du projet de loi (ce qui inclut les obligations d’évaluation des risques et de vigilance, de conservation des documents, de déclaration à la CTIF et en matière d’organisation interne), ainsi qu’en vertu de la réglementation européenne en matière de transferts de fonds (de manière telle à transposer, simultanément, les articles 15, paragraphe 1er, du Règlement 1781/2006 et 17, paragraphe 1er, du Règlement 2015/847), mais également les infractions (i) aux devoirs de vigilance prévus par les dispositions contraignantes relatives aux embargos financiers, (ii) aux normes techniques de réglementation européennes en matière de LBC/FT, (iii) aux obligations qui s’imposent aux notaires et aux agents immobiliers en vertu de l’article 66, § 2, alinéas 2 et 3, du présent projet, en cas de vente d’une bien immobilier et (iv) aux mesures, prévues à l’article 90, alinéa 5, du même projet, visant à la protection des personnes qui, dans le cadre de la procédure de signalement, dénoncent des infractions à la loi aux autorités de contrôle (« whistleblowing »). Cette dernière mesure permet une uniformisation avec ce qui est prévu à l’article 36/7/1 nouveau de la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique, y introduit par la loi du 13 mars 2016 et qui donne à la BNB le pouvoir d’imposer des sanctions administratives à l’égard des institutions financières relevant de sa compétence en cas de manquement aux législations prudentielles).

Par ailleurs, l’article 132, § 1er, en projet assure la transposition de l’article 58, paragraphe 4, de la Directive (dont une disposition similaire figure dans la directive CRD VI, transposée à l’article 347 de la loi bancaire, dont ledit article 132, § 1er, est inspiré) et prévoit désormais la possibilité de sanctionner, non seulement l’entité assujettie elle-même, mais également les personnes physiques, membres de l’organe légal d’administration ou du comité de direction (ou, en l’absence d’un tel comité, en charge de la direction effective) responsables du manquement.

L’article 132, § 2, en projet module la sanction qui peut être prononcée par les autorités compétentes selon que l’entité assujettie poursuivie est une institution financière (alinéa 1er) ou non (alinéa 2).

Dans le premier cas, l’échelle de sanction est alignée sur celle prévue à l’article 347 de la loi bancaire : elle est exprimée par une fourchette dont le minimum est exprimé en un montant absolu et le maximum est exprimé en un pourcentage du chiffre d’affaires net. Dans le second cas, lorsque l’amende est infligée à une personne physique, l’échelle de sanction est exprimée  en montants absolus.

Cette échelle de sanction devra être appliquée en tenant compte des spécificités du secteur auquel appartient l’entité assujettie concernée. Ainsi, le « chiffre d'affaires net » fait communément référence, pour les établissements de crédit, au « produit bancaire », qui se définit comme la différence entre, d’une part, le total des intérêts et produits assimilés, des revenus de titres à revenu variable, des commissions perçues, du bénéfice (ou de la perte) provenant d’opérations financières et des autres produits d’exploitation, et, d’autre part, les intérêts et charges assimilées et les commissions versées, tels que définis dans l'arrêté royal du 23 septembre 1992 relatif aux comptes annuels des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des sociétés de gestion d'organismes de placement collectif. Le produit bancaire est - en termes techniques - calculé comme étant la différence entre, d’une part, le total des rubriques I (intérêts et produits assimilés), III (revenus de titres à revenu variable), IV (commissions perçues), VI (bénéfice ou perte provenant d'opérations financières) et XIV (autres produits d'exploitation) et, d'autre part, le total des rubriques II (intérêts et charges assimilées) et V (commissions versées), en euro et en devises, rubriques telles que définies dans l'arrêté royal du 23 septembre 1992 relatif aux comptes annuels des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des sociétés de gestion d'organismes de placement collectif.

S’agissant des sociétés de bourse, on précise que le chiffre d’affaires annuel net de la société de bourse concernée correspond au revenu net d’exploitation, dont les composantes sont détaillées sous le commentaire de l’article 486 de la loi bancaire, tel qu’inséré par l’article 72 de la loi du 25 octobre 2016 relative au statut et au contrôle des sociétés de bourse et portant des dispositions diverses (Doc. Parl., Ch. Repr., sess. 2015-2016, Doc 54 – 2058/001, p. 34).

En revanche, pour le secteur des entreprises d’assurance, le « chiffre d'affaires net » doit s’entendre, dans le cadre de l’application du présent projet de loi, comme visant les produits techniques et financiers de l’entité assujettie.

S’agissant des institutions non financières,  l’échelle de sanction, exprimée en montants seulement, est plus faible que la précédente et correspond à celle qui est actuellement prévue, pour toutes les entités assujetties,  à l’article 40 de la loi du 11 janvier 1993. L’option de l’article 59, paragraphe 2, e), de la Directive, qui permet de fixer le plafond de la sanction susceptible d’être prononcée au double du montant de l’avantage tiré de l’infraction, lorsque celui-ci est déterminable, n’est pas levée. La fixation du montant de l’amende sur la base d’un multiple de celui de l’avantage tiré de l’infraction n’est en effet pas toujours possible et pourrait conduire à des contestations quant à ce dernier montant qui pourraient être de nature à entraver la bonne fin des procédures de sanction. Il est donc apparu préférable que le montant maximal des amendes pouvant être prononcées soit fixé en montants absolus (5.000.000 euros, en ce qui concernes les entités assujetties du secteur financier, et 1.250.000 euros en ce qui concerne les autres entités assujetties). Ceci n’exclut cependant pas que, dans la mesure où l’avantage tiré de l’infraction peut être évalué, l’importance de cet avantage entre en considération dans la détermination de l’amende imposée conformément à l’article 132, § 3, en projet.

Le paragraphe 3 de l’article 132 en projet transpose l’article 60, paragraphe 4, de la Directive. Il formalise, en les énonçant explicitement, différents facteurs que les autorités doivent prendre en compte, lorsqu’ils sont pertinents, pour fixer le montant de l’amende administrative qu’elles prononcent en application de la loi.

Le paragraphe 4 de cette disposition en projet attribue au Ministre des Finances le pouvoir de sanction à l’encontre de la BNB et de la Caisse des dépôts et consignations.

L’article 132, § 5, en projet reprend les dispositions de l’article 40, alinéa 3, de la loi du 11 janvier 1993. La Directive (cf. article 2, paragraphe 3) maintient l’option qui était antérieurement laissée aux États membres de pouvoir exempter de l’application de tout ou partie de la loi les personnes qui exercent une activité financière à titre occasionnel ou à une échelle très limitée et peu risquée, à certaines conditions. Le projet de loi donne habilitation au Roi de pouvoir lever cette option (cf. article 5, § 3). Il est donc utile de reprendre les dispositions de l’article 40, alinéa 3, de la loi du 11 janvier 1993 qui désignent le Ministre des Finances comme étant l’autorité compétente pour prononcer des amendes administratives à l’égard des personnes qui seront éventuellement désignée par le Roi en vertu de cette habilitation lorsqu’elles ne respectent pas les conditions de l’exemption dont elles ont bénéficié.

Le paragraphe 6 de ce article en projet octroie un pouvoir de sanction au Ministre des Finances en ce qui concerne le Registre des bénéficiaires effectifs (UBO). Des sanctions administratives peuvent être infligées aux administrateurs des sociétés qui ne respectent pas les obligations visées à l'article 14/1, alinéas deux et trois, insérés par l'article 154 de ce projet de loi, du Code des Sociétés. Ces obligations comprennent tout d'abord la collecte et la conservation par les sociétés d'informations adéquates, exactes et actuelles sur les intérêts économiques détenus par les bénéficiaires effectifs. Les informations concernent au moins le nom, la date de naissance, la nationalité et l'adresse du bénéficiaire effectifs, ainsi que la nature et l'envergure de l'intérêt économique détenu par le bénéficiaire effectifs. Deuxièmement, les sociétés sont tenues de transférer ces informations au Registre des bénéficiaires effectifs (UBO).

Également à l'égard des associations sans but lucratif et des fondations, ce paragraphe octroie au Ministre des Finances le pouvoir d'imposer des sanctions administratives aux administrateurs qui ne respectent pas les obligations visées à l'article 58/11, alinéas trois et quatre, inséré par l'article 143 de ce projet de loi, de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les fondations, les partis politiques européens et les fondations politiques européennes. Ces obligations comprennent premièrement la collecte et la conservation d'informations adéquates, exactes et actuelles sur qui sont leurs bénéficiaires effectifs. Deuxièmement, dans les cas visés à l'article 4, 27°, c), v) et vi), de ce projet de loi, les informations doivent être transmises au Registre des bénéficiaires effectifs.

Le Ministre des Finances peut également imposer des sanctions administratives si les informations transmises au Registre des bénéficiaires effectifs par les sociétés, associations sans but lucratif et fondations présentent des défauts quant à la qualité des données. Le contrôle de la qualité des données doit être effectué par l'Administration de la Trésorerie, puisqu'elle est responsable du contenu du Registre des bénéficiaires effectifs, ainsi que du caractère approprié, précis et actuel des informations enregistrées.

L'imposition d'une sanction administrative ne pourra toutefois avoir lieu qu'après avoir entendu les intéressés ou au moins après les avoir dûment appelés. Lors de l'imposition d'une sanction administrative, il convient de surcroît de tenir compte de toutes les circonstances pertinentes telles qu'elles sont entendues au paragraphe 3 de ce projet d'article.

Art. 133

L’article 133 traite, le cas échéant par le renvoi à d’autres lois, des règles de procédures qui sont applicables dans le cadre de l’imposition de sanctions administratives par les autorités compétentes. Pour ce qui concerne la BNB, une telle référence n’est pas nécessaire dès lors que l’article 36/2 de la loi du 22 février 1998 fixant son statut organique est modifié pour insérer expressément le contrôle en matière de LBC/FT dans ses missions (cf. article 152 en projet). Dès lors, les dispositions de cette loi établissant les règles de procédures pour l’imposition d’amendes administratives (articles 36/8 et suivants), ainsi que les recours qui peuvent être introduits à l’encontre de telles amendes (article 36/21), trouveront ipso facto à s’appliquer en cas d’imposition, par la BNB, d’une sanction définie à l’article 132 du présent projet de loi.   

Outre la prise de mesures préventives visant à mettre fin aux infractions constatées, la Commission des jeux de hasard a le pouvoir d'imposer des sanctions aux fournisseurs de jeux de hasard qui ne satisfont pas aux dispositions du livre II de la présente loi, sous la forme d'amendes administratives, allant de minimum 250 euros à maximum 1.250.000 euros, en fonction de la nature des infractions, de la capacité financière de l'intéressé, de l'avantage obtenu, ...

Dans la loi sur les jeux de hasard du 7 mai 1999, la Commission des jeux de hasard dispose déjà d'une procédure élaborée pour infliger des amendes administratives.  Le projet d'article 133, § 2, stipule que cette procédure peut également être suivie pour prononcer des amendes administratives qui sont prévues dans cette loi. Lorsqu'en cas d'infractions à la loi sur les jeux de hasard, la Commission des jeux de hasard est tenue de procéder au recouvrement de cette amende au profit du Trésor, le recouvrement à proprement parler relève de la compétence de l'Administration générale de la perception et du recouvrement du Service public fédéral Finances.

Art. 134

L’article 134 en projet règle les modalités de perception des amendes prononcées. Il reprend la dernière phrase de l’article 40, alinéa 1er, 2°, de la loi du 11 janvier 1993 en l’actualisant.

Art. 135

L’article 135, § 1er, en projet reprend l’obligation d’informer la CTIF des sanctions prononcées, prévue à l’article 40, alinéa 2, de la loi du 11 janvier 1993. Par souci d’efficacité, cette obligation s’impose désormais dès le prononcé de la sanction et non plus lorsque celle-ci a acquis un caractère définitif, ce qui pouvait parfois retarder considérablement la transmission de l’information concernée.

Par ailleurs, une obligation d’information analogue est prévue au paragraphe 2 de la même disposition en projet à charge des autorités de contrôle compétentes pour les institutions financières (BNB, FSMA et SPF Economie) à l’égard des autorités européennes de supervision, conformément à l’article 62, paragraphe 1er, de la Directive.

Le paragraphe 3 de l’article en projet 135 oblige les autorités de contrôle, à l'exception de la BNB et de la FSMA (voir infra) de publier nominativement et sans délai toutes les décisions concernant les mesures et sanctions qui sont imposées pour des infractions aux dispositions du livre II de ce projet de loi et des arrêtés et règlements adoptés en exécution de celles-ci, de l'article 90, alinéa 5, de ce projet de loi, des mesures d'exécution de la Directive 2015/849, du règlement européen relatif aux virements de fonds et des obligations de vigilance au sens des dispositions contraignantes relatives aux embargos financiers. Cette publication doit avoir lieu sur le site Web officiel de l'autorité de contrôle compétente. Concernant la BNB et la FSMA, cette obligation de publication figure déjà dans leur propre législation respective, notamment dans l'article 36/1, § 6, alinéa 1er, de la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque Nationale de Belgique, et dans l'article 72, § 3, alinéas 4 à 7, de la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et des services financiers. Dans le cas de la Caisse des Dépôts et Consignations, les mesures et sanctions sont imposées par le Ministre des Finances qui s'occupera par conséquent également de la publication. Dans le cas de la SA de droit public bpost, les mesures et sanctions sont imposées par le Ministre compétent pour bpost qui s'occupera également de la publication.

La Directive 2015/849 impose un certain nombre d'exigences minimales concernant le contenu de la publication. Sont au moins mentionnés dans cette publication le type et la nature de l'infraction, ainsi que l'identité des personnes physiques ou morales responsables.

La publication peut être reportée ou avoir lieu de façon anonyme dans deux cas de figure. Le premier cas concerne la situation où la publication de l'identité des personnes morales ou physiques responsables, ou de données à caractère personnel de ces personnes est considérée comme disproportionnée, après une évaluation par cas de la proportionnalité de la publication de ces données. La seconde situation est celle où la publication nuit à la stabilité des marchés financiers ou à une enquête en cours. Lorsque les raisons du report ou de l'anonymat cessent toutefois d'exister, la publication doit avoir lieu de la manière prévue, c'est-à-dire au moins les informations minimales requises telles qu'elles sont définies dans le paragraphe 3, alinéa 2.

Lorsque le report ou l'anonymat sont considérés comme insuffisants pour garantir la non-mise en danger de la stabilité des marchés financiers, ou lorsque la publication de la décision est proportionnée au regard des mesures de surveillance jugées mineures, il peut être opté pour la non-publication.

Toutes les informations concernant un recours introduit contre une décision, ainsi que toutes les informations ultérieures relatives au résultat du recours, doivent être immédiatement publiées sur le site Web officiel de l'autorité de contrôle. Toute décision annulant une décision antérieure doit également être publiée.

Toute information publiée demeure sur le site Web officiel pendant une période de cinq ans après la publication. Les données à caractère personnel mentionnées dans la publication ne seront toutefois pas conservées plus longtemps sur le site Web officiel que la durée nécessaire conformément à la réglementation applicable en matière de protection des données à caractère personnel. Conformément à cette réglementation, ces données ne peuvent pas être conservées plus longtemps que ne requiert la réalisation des objectifs pour lesquels elles sont traitées.